Archivio 2013 30 Gen 2013 - 5:16

Valutazione al Senato, approvazione urgente. Critico il PD

red – Ieri in Senato, oltre che dei TFA, si discusso anche del regolamento sulla valutazione. Pubblichiamo il commento e il dibattito parlamentare: una corsa contro il tempo per accedere ai fondi strutturali

Dopo le osservazioni fatte da Cnpi e Consiglio di Stato alla bozza di regolamento presentata dal Ministero dell’Istruzione, ieri la VII commissione ha affrontato un confronto volto a ricapitolare tali osservazioni.

Il percorso parlamentare sembra essere segnato dalla richiesta di ugenza da parte del Governo al fine di avere accessi ai fondi strutturali europei nel prossimo settennio. Pertanto il relatore ha propsoto l’espressione di un parere favorevole, che raccolga le osservazioni formulate dal CNPI e finora non recepite dal Governo, dichiarandosi anche aperto ad accogliere le altre osservazioni che emergeranno nel dibattito.

Ricordiamo che il regolamento sulla valutazione delle istituzioni scolastiche si articolerà in 4 fasi:

Autovalutazione sulla base dei dati del sistema informativo del ministero e dei risultati dei dati Invalsi
Valutazione esterna sulla base di indicatori di efficienza ed efficacia definiti dall’Invalsi
Ispezione. Sulla base degli esiti delle analisi effettuate si potrà procedere ad una ispezione che avrà come scopo di individuare i punti critici. Quindi entra in gioco l’Indire con la definizione e attuazione degli interventi migliorativi
Rendicontazione. Una novità è la rendicontazione sociale degli esiti valutativi, con la pubblicazione, diffusione dei risultati raggiunta

Una valutazione che non ha scopo sanzionatorio, ma di supporto alle scuole e che sarà la base anche per la valutazione dei dirigenti.

Critico il PD con la Soliani che "non ritiene che la valutazione sia assolutamente decisiva per determinare la qualità di una scuola", "piuttosto – afferma durante il dibattito in commissione – occorrono indirizzi programmatici sulla formazione dei docenti e, al cuore del sistema, deve essere posta l’autovalutazione. Non va infatti dimenticata – prosegue – l’autonomia delle istituzioni scolastiche, anche rispetto ai grandi obiettivi. Occorre perciò che la valutazione sia collocata all’interno di un grande sistema di valori costituzionali. Da questo punto di vista, tuttavia, lo schema di regolamento appare a suo giudizio piuttosto modesto. Non a caso il Consiglio di Stato ha chiesto numerose modifiche e il Consiglio nazionale della pubblica istruzione ha manifestato perplessità sullo scarso ruolo attribuito ai docenti e alle autonomie locali."

E conclude con un affondo. "Questo provvedimento – ha aggiunto la senatrice – finisce per essere una mera veste burocratica, tagliata su misura per perpetuare interessi di cui il Paese non ha alcun bisogno".

Valutazione delle scuole, analizziamo il regolamento

Il dibattito parlamentare

Schema di decreto del Presidente della Repubblica recante regolamento sul sistema nazionale di valutazione in materia di istruzione e formazione (n. 536)
(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e dell’articolo 2, comma 4-undevicies, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 255, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10. Esame e rinvio)

Riferisce alla Commissione il relatore ASCIUTTI (PdL) il quale precisa che il provvedimento in esame è un regolamento di delegificazione, adottato dal Governo ai sensi del decreto-legge "mille proroghe" 2010 (n. 225/2010), che ha incaricato il Governo di individuare il sistema nazionale di valutazione (SNV) articolandone l’apparato in tre organi: l’INVALSI, l’INDIRE e il corpo ispettivo.
Il Governo ha pertanto adottato lo schema di regolamento in esame, che si inserisce nel più generale quadro definito dal decreto legislativo n. 286 del 2004, istitutivo del Servizio nazionale di valutazione del sistema educativo di istruzione e formazione e di riordino dell’INVALSI, di cui viene confermata la piena vigenza. A seguito di una specifica richiesta di chiarimenti in tal senso avanzata dal Consiglio di Stato, il regolamento in esame precisa infatti di porsi in linea di continuità con il predetto decreto legislativo, portandone a compimento gli obiettivi, nonché con le altre norme attualmente vigenti.

L’intervento, prosegue il relatore, cerca peraltro di colmare il grave ritardo del nostro Paese in termini di valutazione, promuovendo nel contempo un esercizio responsabile dell’autonomia da parte delle scuole. Esso è pertanto volto, fra l’altro, a migliorare l’efficienza e l’efficacia della valutazione, ad innalzare i livelli di apprendimento e lo sviluppo delle competenze degli alunni, a favorire il consapevole esercizio dei diritti e dei doveri di cittadinanza, nonché a facilitare l’ingresso dei ragazzi nel mondo del lavoro. A tale scopo sono previste misure di supporto alle scuole nell’analisi dei propri assetti organizzativi, di aiuto per le situazioni critiche, di sostegno alla comparabilità in una logica di confronto dei risultati e di valutazione dei dirigenti scolastici.
Come previsto dal decreto-legge n. 225 il servizio di valutazione è articolato in tre segmenti: l’INVALSI, l’INDIRE e gli ispettori. A tale proposito, sempre su richiesta del Consiglio di Stato, il Ministero ha chiarito di aver utilizzato la locuzione "contingente ispettivo" anziché "corpo ispettivo" prevista dalla legge, in quanto l’attività di valutazione non esaurisce i compiti dei dirigenti tecnici; pertanto l’uso del termini "contingente" chiarisce che alle funzioni di valutazione è destinata solo una parte dell’intero "corpo" degli ispettori.
Alla valutazione concorrono altresì la Conferenza per il coordinamento funzionale del SNV e i nuclei di valutazione esterna. A tale proposito, il Consiglio di Stato ha osservato che i predetti organi non sono previsti dalla legge ed ha pertanto invitato il Ministero a precisarne meglio i compiti e le funzioni. In risposta a tale considerazione, il Ministero ha espressamente citato dette articolazioni all’articolo 1 del regolamento e, nella relazione introduttiva, ha specificato che la particolare composizione dei nuclei (un dirigente tecnico del contingente ispettivo e due esperti) consente di realizzare un’opportuna integrazione delle competenze. Essi sono stati infatti introdotti proprio al fine di effettuare una più compiuta valutazione di tutti i molteplici aspetti che possono determinare la performance di una scuola. La Conferenza costituisce invece lo strumento di confronto e di sintesi attraverso cui si intende attuare la funzione di coordinamento espressamente prevista dalla legge.

L’articolo 2 definisce gli obiettivi e l’organizzazione del SNV, precisando che il Ministro – d’intesa con la Conferenza unificata per quanto riguarda l’istruzione e formazione professionale – ogni tre anni ne individua le priorità strategiche, le quali rappresentano il riferimento per le funzioni di coordinamento svolte dall’INVALSI. La definizione delle modalità tecnico-scientifiche della valutazione del sistema educativo di istruzione rimane tuttavia in capo all’INVALSI, sulla base di standard europei internazionali.
I successivi articoli 3, 4 e 5 definiscono rispettivamente i compiti dell’INVALSI, dell’INDIRE e del contingente ispettivo.

Con particolare riferimento all’INDIRE, il relatore rileva che il testo originario dello schema di regolamento recava una puntuale serie di funzioni, che il Consiglio di Stato ha tuttavia stigmatizzato in quanto prive di fondamento legislativo. Riferisce quindi che il Ministero ha ritenuto opportuno eliminare il riordino delle competenze dell’Istituto, confermandone solo il ruolo di supporto alle scuole nella definizione e attuazione dei piani di miglioramento della qualità dell’offerta formativa, nonché di sostegno ai processi di innovazione.
L’articolo 6 disciplina il procedimento di valutazione, articolato in quattro fasi: autovalutazione, valutazione esterna, azioni di miglioramento e rendicontazione sociale. Il Consiglio di Stato ha tuttavia criticato che non sia specificata la scadenza temporale di tali diverse fasi, né siano definite le priorità.

Gli articoli 7 e 8 recano, infine, disposizioni particolari per la Valle d’Aosta e le province autonome di Trento e Bolzano, nonché le norme finali e transitorie.
Il relatore riporta indi che su tale provvedimento ha espresso il suo parere il Consiglio nazionale della pubblica istruzione (CNPI), che ne ha criticato l’impianto, a suo giudizio eccessivamente rigido, tale da non lasciare spazio agli indispensabili aggiustamenti progressivi. Ha rilevato altresì che i nuovi compiti attribuiti all’INVALSI non possono prescindere da un processo di ristrutturazione dell’ente e da un suo cospicuo finanziamento. Infine ha rilevato che il ruolo del corpo ispettivo non appare coerente con la figura professionale dei dirigenti scolastici, come definita dal recente concorso. Il CNPI ha inoltre espresso la preoccupazione che le scuole siano ridotte a puro "oggetto" della valutazione e ha lamentato la mancanza di qualsiasi riferimento al necessario rapporto delle istituzioni con il territorio. Ha invece valutato positivamente l’articolazione del processo in varie fasi e l’assenza di un approccio premiale e/o sanzionatorio.

Conseguentemente, ha espresso un parere favorevole a condizione che siano apportate alcune modifiche: sia maggiormente valorizzato il ruolo delle Regioni e delle autonomie locali; sia rispettata l’autonomia scolastica; siano considerati anche i nuclei di valutazione interna, in relazione dialettica positiva con quelli esterni; sia riconosciuto il dovuto spazio alla contrattazione.

La Conferenza unificata ha invece espresso parere favorevole, essendo state recepite le sue osservazioni circa l’estensione delle disposizioni particolari alla regione Valle d’Aosta.

Quanto al parere del Consiglio di Stato, il relatore rammenta di avervi già fatto parzialmente cenno in precedenza; il Consiglio ha tuttavia espresso un parere talmente articolato e puntuale che egli ritiene opportuno darne conto più diffusamente.

Esso ha infatti riconosciuto, in premessa, che il regolamento sconta una certa lacunosità e sinteticità della disposizione di legge da cui trae origine, la quale si limita a stabilire che con regolamento sia "individuato il sistema nazionale di valutazione", facendo così pensare ad una mera disciplina della struttura soggettiva del SVN piuttosto che ad una riorganizzazione delle sue attività. Inoltre, manca la definizione delle norme generali regolatrici della materia, che dovrebbero accompagnare i regolamenti di delegificazione. Il Consiglio ha perciò invitato il Ministero a chiarire il rapporto del nuovo regolamento con la preesistente disciplina legislativa, segnalando così una lacuna che è stata successivamente colmata dalla precisazione che il regolamento si pone in linea di continuità con la normativa vigente.

Il Consiglio di Stato ha altresì criticato che il regolamento non sia stato posto in rapporto con la riorganizzazione della funzione ispettiva, parimenti prevista dal decreto-legge "mille proroghe" 2010, rilevando che sarebbe stato preferibile un intervento unico e coordinato, ed ha espresso perplessità sull’uso dell’acronimo "SNV", che il Ministero ha tuttavia confermato in quanto già in uso nelle sperimentazioni effettuate in ambito scolastico.

Quanto all’attività degli ispettori, il Consiglio ha rilevato che la legge ne prevede un’attività di valutazione diretta e non attraverso i nuclei, come invece disposto dallo schema di regolamento. Questa parte del testo è rimasta tuttavia immodificata.
Inoltre, il Consiglio ha invitato il Ministero a definire meglio il rapporto fra la funzione ispettiva e i compiti dei direttori generali, chiarendo le modalità attraverso cui il sistema supporta gli Uffici regionali nella valutazione dei dirigenti scolastici. È stato conseguentemente modificato il comma 2 dell’articolo 2, precisando che il SNV fornisce ai direttori generali il risultato della valutazione, per la successiva valutazione dei dirigenti scolastici, tenendo conto della peculiarità delle funzioni svolte. Quanto alle modalità di tale collaborazione, il Ministero non ha ritenuto opportuno definirle in questa sede, sostenendo che il tema è affrontato solo a livello generale.

Analogamente ha deciso l’Esecutivo con riferimento al sistema di istruzione e formazione professionale, per il quale le priorità strategiche e le modalità di valutazione saranno definite in un successivo momento con linee guida del Ministro adottate d’intesa con la Conferenza unificata. Anche a tale riguardo, l’Amministrazione ha preferito fare rinvio alla successiva intesa, segnalando che gli assetti organizzativi della formazione sono eterogenei sul territorio e quindi l’intesa costituisce la sede di coordinamento idonea a rendere omogenea la valutazione su tutto il territorio nazionale. Nel frattempo l’INVALSI ha comunque attivato con le Regioni progetti pilota per rendere operativa la valutazione in tempi brevi.

Il Ministero ha invece raccolto il suggerimento del Consiglio di Stato di spostare dall’articolo 2 (relativo all’organizzazione del SNV) all’articolo 6 (più propriamente riferito al procedimento di valutazione) la disposizione secondo cui le scuole sono soggette a periodiche rilevazioni nazionali sugli apprendimenti e sulle competenze degli studenti.

Circa i compiti dell’INVALSI, il Ministero non ha condiviso il suggerimento del Consiglio di enunciare precisamente i criteri attraverso cui l’Istituto definirà i protocolli di valutazione. Ha invece parzialmente ottemperato alla richiesta di chiarire gli strumenti che l’Istituto mette a disposizione delle scuole per le azioni di valutazione e ha specificato che la definizione degli indicatori relativi ai dirigenti scolastici deve avvenire in coerenza con il decreto legislativo "Brunetta" n. 150 del 2009. Ha altresì puntualizzato che la periodicità dei rapporti redatti sul sistema scolastico e formativo è triennale, come già disposto dal decreto legislativo n. 286 del 2004. Infine, ha introdotto la previsione di una direttiva ministeriale, attraverso la quale saranno definiti i criteri generali per la selezione degli esperti componenti dei nuclei di valutazione esterna, onde ridurre quel margine di discrezionalità censurato dal Consiglio.
Quanto ai compiti dell’INDIRE, il relatore ricorda di aver già menzionato la critica del Consiglio circa il riordino delle sue competenze, non sufficientemente supportato dalla fonte legislativa, cui ha fatto seguito l’eliminazione dell’articolo 4, comma 2.

Passando all’articolo 5, che disciplina i compiti del contingente ispettivo, il relatore pone in luce di aver già riferito sulla difformità fra la locuzione adottata nel regolamento e quella prevista dalla legge, nonché sull’assenza di coordinamento con il riordino della funzione ispettiva prevista dalla medesima norma primaria. Tiene tuttavia ad aggiungere che il Consiglio ha raccomandato di chiarire attraverso quali modalità il Ministero intende assicurare la piena indipendenza ed autonomia degli ispettori, a tal fine giudicando insufficiente il mero richiamo all’articolo 19 del decreto legislativo n. 165 del 2001. Il Consiglio ha altresì osservato criticamente che la consistenza del contingente ispettivo resta incerta, suggerendo di definirla invece, almeno provvisoriamente, nel regolamento, e di demandarne la fissazione a regime nell’ambito dell’ordinario procedimento di approvazione delle dotazioni organiche.

In merito al procedimento di valutazione, il relatore fa presente di aver già evidenziato come il Consiglio abbia suggerito di delineare in modo più preciso la sequenza temporale delle diverse fasi in cui esso si articola, deplorando l’assenza di qualunque indicazione circa le scadenze entro cui deve essere realizzata ciascuna di esse. Cita, a titolo di esempio, le azioni di miglioramento, che secondo il Consiglio non possono che essere l’ultimo passaggio dell’iter procedimentale, a valle di una compiuta valutazione.

In conclusione, nell’esprimere un giudizio complessivamente positivo sull’atto in esame, di cui il Governo sottolinea peraltro l’urgenza anche ai fini dell’accesso ai fondi strutturali europei nel prossimo settennio, il relatore propone l’espressione di un parere favorevole, che raccolga le osservazioni formulate dal CNPI e finora non recepite dal Governo, dichiarandosi aperto ad accogliere le altre osservazioni che emergeranno nel dibattito.

Nel dibattito interviene la senatrice SOLIANI (PD), la quale sottolinea l’importanza della questione strutturale sottesa alla valutazione e osserva che l’attività degli Istituti a ciò preposti è già stata sperimentata da anni. La sfida è infatti quella di costruire un sistema nazionale di valutazione all’altezza del compito. Ciò nonostante, ella non ritiene che la valutazione sia assolutamente decisiva per determinare la qualità di una scuola; piuttosto occorrono indirizzi programmatici sulla formazione dei docenti e, al cuore del sistema, deve essere posta l’autovalutazione. Non va infatti dimenticata, prosegue, l’autonomia delle istituzioni scolastiche, anche rispetto ai grandi obiettivi. Occorre perciò che la valutazione sia collocata all’interno di un grande sistema di valori costituzionali. Da questo punto di vista, tuttavia, lo schema di regolamento appare a suo giudizio piuttosto modesto. Non a caso il Consiglio di Stato ha chiesto numerose modifiche e il Consiglio nazionale della pubblica istruzione ha manifestato perplessità sullo scarso ruolo attribuito ai docenti e alle autonomie locali.

Pur prendendo atto dell’urgenza evidenziata dal ministro Giarda nella lettera di trasmissione del provvedimento alle Camere, nella quale si rimarca la necessità di un adeguato sistema di valutazione per accedere ai fondi strutturali europei della prossima programmazione settennale, ella non può esimersi dunque da alcune considerazioni critiche.

Fra queste, osserva che la valutazione non deve indirizzarsi solo alle scuole in difficoltà, per le quali è certamente essenziale, ma deve rivolgersi a tutte le istituzioni, ivi comprese quelle di eccellenza. Anche a questo riguardo, tuttavia, il provvedimento risulta a suo avviso piuttosto carente.

Ella si sofferma indi sulla tripartizione prevista dallo schema di regolamento, secondo cui il sistema di valutazione si articola in tre segmenti: Invalsi, Indire e contingente ispettivo. A questo proposito, nel sottolineare l’importanza della funzione ispettiva, si sofferma sulla diversa locuzione adottata nello schema di regolamento rispetto alla legge, che a suo giudizio sottintende una modifica concettuale. Inoltre, censura la disposizione secondo cui la funzione ispettiva deve avvenire senza oneri per lo Stato, che indubbiamente ne sminuisce il rilievo.
Ritiene altresì che la valutazione esterna debba relazionarsi con percorsi molto chiari di coinvolgimento delle istituzioni scolastiche e lamenta la mancanza di indicazioni in tal senso nel provvedimento in esame.

Pone infine l’accento sui condizionamenti interni ed esterni che hanno evidentemente svolto un ruolo determinante nella stesura dell’atto e chiede al Governo di chiarire una volta per tutte quali e quanti interessi personali e particolari abbiano trovato soddisfazione nell’organizzazione proposta che, complessivamente, risulta assai inferiore rispetto alle sfide in campo. Le esigenze reali della scuola non sono infatti a suo avviso considerate dal provvedimento, ad esempio in termini di bilancio sociale verso il territorio e le famiglie. Al contrario, esso finisce per essere una mera veste burocratica, tagliata su misura per perpetuare interessi di cui il Paese non ha alcun bisogno.

La senatrice Mariapia GARAVAGLIA (PD) condivide l’amarezza della senatrice Soliani e sottolinea a sua volta l’importanza della valutazione per la scuola, che rappresenta il bene più prezioso di un Paese per la sua funzione di trasmissione culturale e di fonte di ricchezza materiale e immateriale. Occorre perciò che tutte le migliori forze di un Paese siano costantemente tese per ottenere una scuola sempre migliore. Invece, sembra che in Italia ci si accontenti di una mera sopravvivenza, accettando che la scuola svolga un ruolo di sola assistenza. In questo senso, ella interpreta i ripetuti tagli orizzontali inferti al settore nel corso della legislatura, che ne hanno svuotato sia la qualità sia la quantità. Reputa perciò financo marginale discutere di una valutazione che si rivolge ad una scuola ormai estremamente impoverita ed auspica che il prossimo Parlamento, con continuità istituzionale rispetto all’attuale, raccolga il testimone della vigilanza su tematiche così delicate.

Ella richiama indi l’articolato parere del Consiglio di Stato sul provvedimento, che sembra aver colto assai più del Ministero l’importanza del ruolo svolto dalla scuola. Si sofferma indi sui nuclei di valutazione, giudicandone burocratica la componente esterna. In particolare, si chiede chi saranno gli esperti chiamati a farne parte e a quali rendite di posizione rispondano. Al contrario, avrebbe preferito che ne facessero parte rappresentanti degli enti locali, degli organi collegiali della scuola, delle organizzazioni sindacali, ovvero delle associazioni di settore. Occorre infatti che la responsabilità dell’autonomia scolastica sia condivisa tra chi la dirige, chi vi lavora, e chi ne usufruisce, a tutela di una effettiva qualificazione.
Dopo aver auspicato che siano resi noti in anticipo i parametri per la valutazione e siano adeguatamente valorizzate le professionalità maturate, conclude richiamando la contraddittoria vicenda dell’Agenzia nazionale per lo sviluppo dell’autonomia scolastica (ANSAS), da prima chiamata a sostituire l’INDIRE e poi repentinamente soppressa per fare nuovamente posto al predetto Istituto. Al riguardo, pone in luce l’esigenza di non mortificare i dirigenti che vi hanno ricoperto un ruolo non secondario, invitando il Governo a riconoscere l’attività da loro prestata anziché ricondurli all’insegnamento dopo un periodo di esonero.

Prende indi la parola il presidente POSSA (PdL) il quale osserva come la valutazione sia stata la parola chiave della Commissione per tutto l’arco della legislatura. Al riguardo, sottolinea peraltro come in azienda, secondo la teoria del controllo, il feedback della valutazione assuma un’importanza determinante, purchè esso sia localizzato e tempestivo. In quest’ottica, l’autovalutazione di cui all’articolo 6, comma 1, lettera a),dello schema di documento in esame sembra assumere un rilievo strategico in quanto certamente locale e auspicabilmente tempestiva. Essa deve essere tuttavia supportata da una valutazione esterna, come ad esempio i test OCSE PISA, su cui tuttavia il testo è piuttosto reticente. Nel corso dell’audizione dei rappresentanti dell’INVALSI, svolta dalla Commissione nell’ambito dell’indagine conoscitiva sui fondi strutturali europei, è del resto emersa una opposizione serpeggiante alla valutazione nella scuola, atteso che da questa deriva la formazione di un giudizio sulle capacità di insegnamento dei singoli. Il Presidente invita perciò a risolvere preliminarmente un problema di accettazione culturale della valutazione nella scuola, in linea con quanto avviene in forma assolutamente standard nell’industria e, più in generale, nel privato.

Dopo aver auspicato che il provvedimento si arricchisca dunque di maggiori contenuti, come ad esempio i predetti test OCSE PISA, i cui risultati non a caso sono ripresi anche dai periodici Rapporti della Commissione europea sull’utilizzo dei fondi strutturali, richiama altresì la lotta alla dispersione scolastica, il cui obiettivo europeo per il 2020 è del 10 per cento, mentre l’Italia ne è ancora piuttosto lontana.

Manifesta comunque un giudizio favorevole sullo schema di regolamento, anche attese le istanze di urgenza manifestate dal Governo, auspicando tuttavia che siano precisate le modalità della valutazione e ne sia risolta la problematica preliminare dell’accettazione.