Sospensione delle lezioni in presenza, perché Regioni possono adottare misure più restrittive di quelle nazionali. Il caso Puglia

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È legittima l’Ordinanza di chiusura delle scuole pugliesi adottata dal Governatore Emiliano?m“Pensare di risolvere il problema chiudendo le scuole è una mera illusione. Perché i ragazzi escono, anzi usciranno di più e rischieranno di contagiarsi. A scuola invece, non solo ci sono misure di sicurezza, ma anche protocolli che permettono controllo e tracciamento. Si riaprano al più presto le scuole, evitando conseguenze gravi, presenti e future, per gli studenti e per le famiglie. La scuola non è “un problema” come qualcuno ha scritto. La scuola è futuro e speranza”. Commenta così sulla propria pagina Facebook la ministra Lucia Azzolina riguardo alla decisione del Governatore della Puglia Emiliano di chiudere tutte le scuole ad eccezione della scuola dell’infanzia che continua in presenza.

Il Governatore ha replicato alla ministra dell’Istruzione Azzolina, che ha chiesto il ritiro del provvedimento, dichiarando che: “Sospendendo la didattica in presenza ho esercitato le mie legittime prerogative previste dalla legge, come il presidente del Consiglio ha esercitato le sue con i vari Dpcm che ha emesso”.

Le attività in presenza – spiega Emiliano – saranno possibili solo per i laboratori e per le esigenze di frequenza degli alunni con bisogni educativi speciali. La decisione è stata presa di fronte all’evidenza dei dati rilevati dai Dipartimenti di Prevenzione. L’impegno encomiabile dei bambini, degli studenti e di tutto il personale scolastico non è stato un argine sufficiente a tenere il virus fuori dalle nostre scuole”.

Orbene, ma il Governatore Emiliano avrebbe esercitato quanto previsto dalla normativa? Invero, l’Ordinanza del Presidente della Giunta regionale della Puglia del 28 ottobre 2020, n. 407 (Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19) secondo cui “Con decorrenza dal 30 ottobre sino al 24 novembre 2020: 1. le Istituzioni Scolastiche di ogni ordine e grado (scuola primaria, scuola secondaria di primo grado e scuola secondaria di secondo grado) adottano la didattica digitale integrata riservando alle attività in presenza esclusivamente i laboratori (ove previsti dai rispettivi ordinamenti dal ciclo didattico) e la frequenza degli alunni con bisogni educativi speciali”, per quanto possa essere suscettibile di critiche o diversa veduta, non difetterebbe di competenza poiché non sembrerebbe in contrasto con la disposizione di matrice governativa, in quanto nella specie occorre fare applicazione, ai fini della composizione dell’antinomia tra le due citate fonti (ordinanza regionale e DPCM), non al criterio “gerarchico”, piuttosto, a quello “cronologico” secondo cui lex posterior derogat priori.

Difatti, da una attenta analisi della legislazione adottata in tema di emergenza COVID, tenendo conto della recente giurisprudenza amministrativa riguardo all’utilizzo indossare la mascherina nei luoghi all’aperto, durante l’intera giornata (Sentenza 11096/2020 TAR Lazio) emerge un modello di intervento normativo “a ventaglio” ove Stato e Regioni alternativamente assumono le proprie iniziative (rispettivamente, con DPCM/DM e ordinanze regionali) sulla base di un meccanismo per così dire “a doppia cedevolezza”.

All’interno di tale sistema normativo si assiste dunque al legittimo intervento – nel rispetto di determinati criteri, procedimenti e presupposti – anche di diversi livelli di governo (decreto legge n. 19 del 2020 e decreto-legge n. 33 del 2020, peraltro coordinati in base a quanto previsto dal successivo decreto-legge n. 83 del 2020). Nello specifico, in considerazione dei dati epidemiologici a disposizione, le regioni possono introdurre, nelle more di un eventuale DPCM, misure più restrittive (oppure anche maggiormente ampliative, previa intesa con il Ministro della salute) rispetto a quanto in precedenza previsto dalla normativa statale adottata in materia (cfr. art. 1, comma 16, decreto-legge n. 33 del 2020).

E ciò all’interno degli ambiti di intervento previsti dall’art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 19 del 2020. Ambiti tra cui rientra, per quanto di interesse in questa sede, proprio la “adozione di misure … di prevenzione rispetto al rischio epidemiologico” [cfr. art. 1, comma 2, lettera ee), del decreto-legge n. 19 del 2020].

Dunque, anche iniziative come quella concepita con l’ordinanza regionale (Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19). Interventi regionali di questo tipo, ossia più restrittivi rispetto a quanto previsto da norme statali previgenti, potrebbero essere qualificati in termini di “cedevolezza invertita”, atteso che potrebbero essere destinati ad essere superati (o caducati) da successivi DPCM che riguardino la stessa tematica (nella specie, misure di prevenzione epidemiologica).

Allo stesso tempo, però, potrebbero consentire che ulteriori successive iniziative regionali possano introdurre misure ancor più restrittive (oppure ampliative, al ricorrere di talune condizioni) rispetto alle prescrizioni governative.

Tale possibilità è prevista sia dall’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 19 del 2020, sia dal citato art. 1, comma 16, del decreto-legge n. 33 del 2020.

Un sistema normativo di questo genere, così come sentenziato dalla giurisprudenza amministrativa, potrebbe essere configurato come “un sistema normativo “a ventaglio” (il quale si apre e si chiude a seconda del livello di emergenza che di volta in volta si registra) dal canto suo fondato su un meccanismo “a doppia cedevolezza”: invertita, ossia dal basso verso l’alto, allorché siano le regioni a disciplinare taluni ambiti in attesa di eventuali interventi governativi … ordinaria o pura, ossia dall’alto verso il basso, allorché sia il governo a prevedere che talune misure dal medesimo stabilite possano formare oggetto di ulteriori deroghe in peius o in melius, sulla base dei dati epidemiologici disponibili anche su base territoriale e a determinate condizioni (come l’intesa con il Ministro della salute in caso di deroghe ampliative), ad opera degli enti territoriali”.

Si tratterebbe di un sistema in piena sintonia con i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione di cui all’art. 118 Cost., atteso che l’andamento del virus sempre più spesso varia – come è del resto evidente – da regione a regione. Invero, trattasi di un sistema normativo altamente mutevole come del resto mutevole è l’andamento del virus, tale da giustificare se non imporre l’adozione talora repentina di simili interventi regolatori. Pertanto, sulla base della suddetta analisi, si deve riconoscere che l’intervento regionale del Governatore Emiliano, è rispondente, quanto meno sul piano delle competenze esercitate, alla disciplina complessivamente descritta dai predetti art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 19 del 2020 e art. 1, comma 16, del decreto-legge n. 33 del 2020.

In ogni caso, a prescindere dalla competenza o meno ad emettere ordinanze sulla scuola, deve riconoscersi che, così come evidenziato dalla stessa Ministra Azzolina, “la comunità scolastica pugliese nei mesi scorsi ha lavorato tantissimo, per preparare le scuole alla riapertura. Dimostrando spirito di sacrificio e responsabilità”. Oggi, invece, dopo tanta preparazione il mondo della scuola pugliese è in lockdown, ad eccezione della scuola dell’infanzia e di quelle attività di laboratori e per le esigenze di frequenza degli alunni con bisogni educativi speciali. “Ci auguriamo che i dati epidemiologici consentano al più presto il ritorno alla didattica in presenza”, commenta così Emiliano in una sua dichiarazione riportata sul sito istituzionale della regione Puglia.

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