Revisione delle classi di concorso: il decreto ministeriale è strumento “non regolamentare” o legittimo esercizio di competenze?

di Lalla
ipsef

Salvatore Milazzo – Un’analisi sulla correttezza dell’adozione del decreto ministeriale come strumento per l’attuazione della revisione, razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso di insegnamento dei docenti di scuola secondaria di primo e secondo grado. 

Salvatore Milazzo – Un’analisi sulla correttezza dell’adozione del decreto ministeriale come strumento per l’attuazione della revisione, razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso di insegnamento dei docenti di scuola secondaria di primo e secondo grado. 

Come spesso ricordato in dottrina, Regolamento è “un sostantivo dietro il quale stanno realtà giuridiche molto disomogenee”(M.S. Giannini), che “risulta utilizzabile nei contesti più vari, non limitati dunque al diritto pubblico interno”(Sabino Cassese, Dizionario di Diritto Pubblico, volume V, 2006).

All’interno del sistema delle fonti secondarie, subordinate alla legge ordinaria, è possibile, in primo luogo, operare una distinzione tra regolamenti governativi, imputabili al Governo nel suo complesso e generalmente emanati con Decreto del Presidente della Repubblica (DpR), e regolamenti ministeriali, adottati con Decreto ministeriale (DM), nelle materie di competenza del singolo ministro, quando la legge conferisce espressamente tale potere.

Fatta questa premessa, seppur sarebbe necessaria un’intera disquisizione sulla natura, l’oggetto, il procedimento di formazione di queste tipologie di atti, si può preliminarmente escludere che l’adozione di un Decreto Ministeriale si sostanzi, in generale, nell’utilizzo di uno strumento “non regolamentare”, se ne sono rispettati i presupposti.

A volte, in presenza di norme primarie poco chiare, non è raro che le due tipologie possano essere confuse e si arrivi ad ipotizzare degli ibridi, o addirittura delle sovrapposizioni, nell’esercizio della medesima competenza in una particolare materia, magari scandite da indicazioni di validità temporale, di natura spesso ordinatoria.

In questo quadro si inserisce la questione concernente l’attuazione delle disposizioni normative volte alla revisione, razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso d’insegnamento dei docenti di scuola secondaria di primo e secondo grado.

L’articolo 64, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 prevedeva l’emanazione di uno o più regolamenti governativi, per l’attuazione del piano programmatico previsto dal comma 3 del medesimo articolo(“un piano programmatico di interventi volti ad una maggiore razionalizzazione dell’utilizzo delle risorse umane e strumentali disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al sistema scolastico”), “da adottare entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto”, “su proposta del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata di cui al citato decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, anche modificando le disposizioni legislative vigenti”, nel rispetto di alcuni criteri, tra cui la “razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso, per una maggiore flessibilità nell’impiego dei docenti”.

L’articolo in questione, in sostanza, rimetteva ad un DpR di delegificazione, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’Istruzione, di concerto con quello dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni e, ovviamente, previo parere del Consiglio di Stato e registrazione alla Corte dei Conti, la regolamentazione delle nuove classi di concorso, entro il termine di dodici mesi dall’entrata in vigore del D.L. 112, anche ”modificando le disposizioni legislative vigenti”.

La complessità della questione, la dilatazione dei tempi e, spesso, la necessità di intervenire alla correzione delle varie bozze di regolamento presentate, in seguito in particolare ai pareri del Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione, non ha consentito il rispetto dei tempi previsti dall’art. 64, comma 4 e, alla data attuale, detto regolamento non è stato emanato. Non solo: lo schema approvato, in prima lettura, dal Consiglio dei Ministri il 12 giugno 2009 risulta ritirato e le esigenze di contenimento della spesa pubblica, cui era diretto il piano programmatico di cui sopra, sono venute meno anche grazie l’articolo 14, commi da 17 a 21 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, in ottemperanza, insieme ad altri strumenti di natura amministrativa e contrattuale, agli obiettivi previsti dalla legge 133/2008.
A questa cornice normativa vanno aggiunte la previsioni contenute all’art. 405 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, e successive modificazioni e all’art. 25 della legge 102/2009.

La prima norma consente al Ministro della Pubblica Istruzione di provvedere “revisione periodica della tipologia delle classi di concorso per l’accesso ai ruoli del personale docente”, con proprio decreto, sentito il Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione. La lettura della norma è pacifica: si consente al Ministro della P.I. di intervenire sulla revisione della tipologia delle classi di concorso, tramite lo strumento regolamentare del Decreto ministeriale.

La seconda disposizione, avente natura interpretativa, prevede che “Il termine di cui all’articolo 64, comma 4, del medesimo decreto-legge n. 112 del 2008 si intende comunque rispettato con l’approvazione preliminare da parte del Consiglio dei Ministri degli schemi dei regolamenti di cui al medesimo articolo.”

Una analisi un po’ semplicistica di questo quadro normativo potrebbe portare ad affermare che sulla revisione delle classi di concorso lo strumento unico di azione sia il regolamento governativo previsto dalla legge 133/2008, visto che il termine per la sua emanazione (scaduto), è stato reso rispettato tramite l’art. 25 della legge 102/2009.

Questa impostazione non appare accoglibile. Se è pur vero che la norma interpretativa ha fatto venir meno la rilevanza della scadenza temporale per l’emanazione del DpR, è altrettanto vero che essa si riferisce all’approvazione preliminare da parte del CdM di schemi di regolamento che, con il passare del tempo, risultano essere quantomeno lontani dalle ultime bozze di regolamentazione presentate, a seguito delle giuste osservazioni del CNPI e del mondo sindacale. Anzi, l’adozione del DpR, sulla base di un testo di natura e di respiro diversi rispetto allo schema approvato preliminarmente dal CdM, poi ritirato, rischierebbe di configurarsi come una sorta di forzatura della lettera della norma.

Inoltre l’art. 64, comma 4, non ha abrogato espressamente, o in via di fatto, l’art. 405 del d.lgs n. 297/1994(anche perché doveva essere il DpR stesso a modificare le “disposizioni legislative vigenti”), che, nella situazione sopra esposta, riacquisisce pienamente vitalità e offre all’amministrazione, stante la necessità di porre in essere un piano articolato di riorganizzazione delle classi di concorso, un metodo efficace ed efficiente di intervento, nel rispetto della lettera della norma, ferma restando la possibilità, nel caso in cui si ritenga che il Decreto ministeriale leda direttamente i diritti del soggetto, di ricorrere poi presso gli organi giurisdizionali competenti.

Appare poi una mera questione terminologica quella inerente le eventuali differenze tra “razionalizzazione ed accorpamento” e “revisione periodica della tipologia” delle classi di concorso, potendo la seconda ben ricomprendere la prima, nel rispetto della necessaria discrezionalità amministrativa che rende conseguente, per il rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione, che, in una materia la cui revisione coinvolge altri aspetti dell’ordinamento scolastico, quale ad esempio il reclutamento dei docenti, le disposizioni, nel rispetto dei principi posti dalla legge, siano le più chiare, precise ed esaustive possibili, soprattutto per ciò che concerne la regolamentazione degli effetti derivanti per l’intero ordinamento scolastico.

E’ il caso però, a sostegno di tali argomentazioni, di scendere un po’ nel dettaglio, a cominciare dall’intervento sulle Graduatorie ad Esaurimento(GAE).

L’art. 4, comma 2 della bozza di Decreto di revisione delle classi di concorso, disciplina l’accorpamento, all’atto dell’aggiornamento previsto dall’articolo 1, comma 4, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143 e successive modificazioni, delle graduatorie permanenti.

Il complesso intreccio di fonti normative volte a regolamentare tali graduatorie sembrerebbe ipotizzarne l’impossibilità di adeguamento alle nuove classi di concorso, senza che si ricorra ad una legge o, vista l’abbondanza preponderante dello strumento nella materia, ad un DpR. (Basti ricordare, in quanto a “opulenza” normativa, su tutti: – il Regolamento recante norme sulle modalità di integrazione e aggiornamento delle graduatorie permanenti adottato con DM 27 marzo 2000 n. 123, in particolare l’art. 2 c. 7 e l’art. 3 c. 1 che prevedono la possibilità di essere inclusi in una sola provincia e di chiedere, per trasferimento, l’inserimento in una sola provincia; -l’articolo 1, comma 4, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143 e successive modificazioni; – l’articolo 1, commi 605, lettera c), e 607, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni;
– il D.P.R. n. 445 del 28 dicembre 2000; – il decreto legge n.112 del 25 giugno 2008, convertito dalla legge
n. 133 del 6 agosto 2008, con particolare riferimento all’art. 64, commi 1, 2, 3 e 4; – l’articolo 9 comma 20 del Decreto Legge 13 maggio 2011 n. 70 convertito dalla legge 12 luglio 2011 n. 106; – l’articolo 14, comma 2-ter del Decreto Legge 29 dicembre 2011, n. 216, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2012 n. 14 2-ter, etc…).

Anche tale impostazione, però, lascia il tempo che trova. E’ sufficiente leggere la sentenza n. 41 del 2011 della Corte Costituzionale, il Decreto  MIUR  n.44 del 12.5.2011, relativo  all’aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo, nonché l’applicazione della sentenza della Consulta data dal giudice amministrativo, che ha affermato che “l’assenza di una esplicita scelta di campo del legislatore tesa a confermare la valenza giuridica delle graduatorie ad esaurimento non implica ex se’ l’immobilità e/o la cristallizzazione di queste ultime e che non sono dunque ipotizzabili preclusioni di mobilità, anche territoriale nell’ambito delle distinte graduatorie”.

Questa assenza di “esplicita scelta di campo del legislatore”, nonché il carattere di cristallizzazione esterna e non interna delle GAE, consente all’Amministrazione, senza intaccarne i presupposti costitutivi né costituire pregiudizio grave per i docenti in esse inseriti, di intervenire sfruttando la propria discrezionalità amministrativa, dunque anche con DM, ai fini di “allineare le competenze e le conoscenze specifiche previste dalle previgenti classi di concorso ai traguardi (obiettivi di apprendimento, pecup) posti ai nuovi insegnamenti”(cit. La revisione delle classi di concorso, di Max Bruschi, Edscuola, 10 dicembre 2012)

Nessuna lesione delle fonti pone poi l’accorpamento previsto per le graduatorie di cui all’articolo 4, comma 7 della legge 3 maggio 1999, n. 124, per le quali, in analogia con la previsione riguardante le GAE, la finalità appare essere la stessa.

In particolare, da un punto di vista strettamente giuridico, non appare esservi contrasto tra quanto prevederebbe il comma 3 dell’art. 4 della bozza di Decreto qui in discussione, e quanto previsto, in particolare, all’art. 5 del Regolamento che alle graduatorie di istituto fa riferimento (D.M. 13 giugno 2007) e successive modificazioni. Nello specifico, poi, il fatto che il comma 2 dell’art. 5 su menzionato faccia riferimento, per la individuazione dei titoli di studio e di abilitazione per l’inclusione nelle graduatorie di circolo e di istituto, all’ “ordinamento vigente”, non vuol certo dire che esse siano cristallizzate a quel momento, a quell’atto, per ogni aspetto.
Anzi, è proprio in presenza di tale riferimento che il Ministero, in ossequio all’evoluzione ordinamentale, debba porre in essere, essendo nelle sue strette competenze, un automatico adeguamento, che non è stravolgimento, volto anche a non creare forme discriminatorie di accesso alla professione, indipendentemente che si tratti di concorsi, GAE o graduatorie di circolo e di istituto.

Proseguendo nell’analisi, per quanto concerne l’unificazione degli organici di istituto, vista come naturale conseguenza della revisione delle classi di concorso, tendendo a fotografare la presenza di situazioni che vedono la convivenza di diversi percorsi di istruzione liceale, tecnica, professionale presso un’unica istituzione scolastica, la bozza di DM è volta di fatto ad un adeguamento, più che superamento, delle divisioni tra classi di concorso “per i licei”, “per i tecnici” e “per i professionali” definita dal DM 39/1998 che, come è facile notare ai più, fondava la propria legittimità di intervento sull’art. 405 del T.U. 297/1994.
In assenza di espressa previsione legislativa di diniego non si vede come si possa impedire un adeguamento, con D.M., alla realtà dei fatti (n.b. non si dimentichi mai che ex facto oritur ius!), di un D.M. che fondava la sua legittimazione sulla stessa norma “fondativa” adesso utilizzata.

Qualche considerazione merita poi la trasformazione, nelle secondarie, del sostegno in classe di concorso. Basta leggere la relazione illustrativa per accorgersi che non si tratta di violazione del disposto di cui all’art. 13, comma 5, della Legge 5 febbraio 1992, n. 104, che contempla la creazione di aree disciplinari “individuate sulla base del profilo dinamico-funzionale e del conseguente piano educativo individualizzato”.
Il riferimento chiaro alle attività di sostegno e non ai docenti specializzati non si traduce in un divieto, né esplicito, né implicito di individuazione di una determinata classe di concorso, per il sostegno. Anche sotto questo aspetto è legittimo l’intervento regolamentare, che nel caso di specie può essere visto addirittura come integrazione del disposto normativo primario.

Infine, è doveroso chiarire che non pare esservi violazione alcuna, ipoteticamente attribuita all’art. 3 della bozza, rubricato “Titoli di accesso”, né in riferimento a normativa primaria, né nei confronti di decreti interministeriali, allorchè si faccia salvo il valore delle abilitazioni precedentemente conseguite, che costituiscono titoli di accesso ai concorsi.

All’uopo, risulta essere opportuno ricordare che nell’ambito di una disciplina generale su una materia, come quella dei requisiti di accesso ai concorsi, l’utilizzo di fonti regolamentari differenziate, integrate armonicamente tra di loro, nell’ambito della normativa primaria di riferimento, ha evidentemente lo scopo di delineare in maniera adeguata l’intero sistema di reclutamento, prevenendo contenziosi e scongiurando l’horror vacui.

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