Il 25 settembre 2024 l’Assemblea Regionale Siciliana ha approvato con oltre 23 milioni di euro per un triennio, una Legge per il contrasto, la prevenzione e la cura al consumo di droghe e alle dipendenze, istituendo un “Sistema integrato e diffuso di prevenzione, cura, riduzione del danno e inclusione sociale in materia di dipendenze”.
Una Legge che rappresenta un unicum in Italia per la modalità con cui è nata ed è stata scritta, approvata all’unanimità dal Parlamento siciliano, ma ad oggi mancante dei Decreti attuativi per diventare effettiva.
L’iniziativa del Disegno di Legge (poi diventato Legge) nasce due anni fa dalla professoressa di Sociologia del diritto del Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Palermo, Clelia Bartoli, con un lavoro di redazione partecipativo che ha coinvolto un gruppo di 20 studenti che hanno frequentato il suo corso nel 2023, abbracciando anche associazioni e professionisti impegnati nel sociale, famiglie e giovani con esperienze di dipendenza che hanno contribuito alla stesura.
Un lavoro che nasce da un vuoto normativo in Sicilia
“Mettendo a confronto la Sicilia con altre regioni italiane – si legge nella Relazione che ha accompagnato il DDL – emerge una condizione di grave insufficienza dei servizi connessi alle dipendenze che mantengono spesso un approccio vetusto e inadeguato. La Regione non manca di professionalità eccellenti e di una pregevole storia di interventi sul tema, ma la disdicevole situazione attuale è cagionata principalmente da un indebolimento della sanità pubblica e convenzionata, nonché dei servizi sociali ed educativi, tanto in generale, quanto in particolare in questo settore, a sua volta dovuta alla carenza di adeguati strumenti normativi regionali o alla mancata applicazione di norme vigenti.”
Alcuni esempi che rendono la misura del problema
Cosa manca concretamente in Sicilia?
La Relazione al DDL specifica la carenza di personale, e di personale qualificato, l’assenza di interventi a bassa soglia (unità mobili e drop-in), e la carenza di strutture dell’alta soglia dedicate (strutture per minori, doppia diagnosi, donne, circuito penale).
Si legge nella Relazione: “Il personale per i Ser.D della città di Palermo è attualmente composto da 25 unità a fronte di un’utenza costituita da circa 3000 persone, quando – in accordo al DM 444/1990 concernente la determinazione dell’organico e delle caratteristiche organizzative e funzionali dei servizi per le tossicodipendenze – dovrebbero esserci almeno 110 operatori, più altri 10 per le carceri, tra medici, infermieri, psicologi, assistenti sociali, educatori e amministrativi.”
“Sarebbe necessario che si giungesse ad una vera integrazione della dimensione sociale e di quella sanitaria – si legge nella Relazione – nel rispetto di quanto disposto sia dal legislatore italiano sia dalle previsioni dell’Unione europea. Ad esempio i Ser.D dovrebbero essere messi nella condizione di poter offrire un approccio non esclusivamente medicalizzato alle dipendenze, includendo figure professionali diversificate e multi-specialistiche. Le dotazioni organiche sono invece sempre più erose da pensionamenti, abbandoni, mancate nuove assunzioni nonostante i posti in pianta organica rimangano scoperti. I contratti che vengono stipulati sono quasi esclusivamente su progetto, di tipo libero-professionale o a tempo determinato, il che mina gravemente un tipo di prestazione che si basa su alleanze terapeutiche che necessitano di tempo e continuità per essere costruite e divenire efficaci.”
“E se i Ser.D – che costituiscono la media soglia dei servizi per le dipendenze – sono pochi per numero e gravemente sottodimensionati per personale e dotazioni, gli interventi di bassa soglia sono quasi del tutto assenti nell’intera Isola – continua la Relazione -. Con l’espressione ‘interventi a bassa soglia’ ci si riferisce soprattutto alle unità mobili e ai drop-in. Tali presidi hanno funzioni di prevenzione (primaria, secondaria e terziaria), riduzione del danno (d’ora in poi RdD), e offrono altresì un primo supporto per chi necessita di interventi emergenziali, per situazioni di acuto disagio o per chi si trova in una fase di valutazione propedeutica ad un eventuale percorso di cura e disintossicazione. Costituiscono un esempio concreto di intervento sociosanitario di prossimità che risponderebbe pienamente alla sesta missione del PNNR.”
Ancora spiega la Relazione al DDL: “Le unità mobili si collocano nei contesti abituali di consumo o in concomitanza di specifici eventi per stabilire un contatto di fiducia, distribuire materiali infopreventivi, attuare interventi di primo soccorso o di riduzione del danno, quali test tossicologici, test di screening infettivologici che possono prevenire e facilitare eventuali interventi di cura, drug checking (fondamentale per intercettare sostanze “da taglio” pericolose così da salvare la vita dei possibili consumatori e al contempo poter informare tempestivamente il sistema di allerta nazionale) e altre attività di monitoraggio ed ascolto. Tali presidi mobili, intervenendo al di fuori dalle consuete sedi di lavoro, permettono di intercettare tempestivamente persone altrimenti non raggiungibili, che si rivolgerebbero ai servizi probabilmente solo quando le loro problematiche si acuiscono e cronicizzano, rendendo più complesso o addirittura impossibile trattarle.”
“I drop-in – spiega la Relazione al DDL – sono strutture aperte a consumatori e persone con dipendenze in ogni fase delle loro traiettorie. Tali servizi prevedono operatori sociosanitari, psicosociali, peer specialist e, ove necessario, mediatori culturali-linguistici e di supporto legale. Svolgono inoltre la funzione di presidio territoriale, accogliendo richieste di informazione, consulenza e mediazione sociale. Tali centri si prestano ad ospitare attività di ascolto, orientamento e prevenzione, in particolare attraverso l’educativa di strada, laboratori artistici e ricreativi, formazione professionale, sedi per gruppi di auto/mutuo aiuto, ecc. Gli interventi precoci assicurati dalla bassa soglia sono fondamentali al fine di prevenire la cronicizzazione delle dipendenze e delle morbilità fisiche e psicologiche spesso associate, per prospettare percorsi di piena emancipazione o, quanto meno, strategie di RdD.”
Tra le criticità di cui tratta la Relazione: “Anche l’alta soglia risulta notevolmente carente. Sono presenti in Sicilia 25 strutture terapeutiche residenziali e 2 semi-residenziali diurne, tutte di natura privata-sociale. Vi è quindi una totale mancanza di centri pubblici. Queste comunità offrono tutte un trattamento generico delle dipendenze, ma mancano quelle dedicate ai minori, quelle per persone con persone con doppia diagnosi. Vi sono solo un paio di strutture che ospitano anche donne. Quindi mancano pure comunità femminili (per donne sole, con bambini o in stato di gravidanza) o per famiglie dove anche i figli delle persone in trattamento possano ricevere una giusta attenzione. Inoltre, esperti ed operatori ritengono che sarebbe opportuno attivare strutture terapeutiche specifiche per coloro che sono nel circuito penale. Non essendo mai stata recepita la Legge quadro sull’abuso da alcol 125/2001, non sono mai stati attivati i servizi e le comunità per gli alcolisti.”
La Regione Siciliana invia in altre regioni le persone pronte ad un percorso terapeutico
Come riportato dalla Relazione al DDL: “L’assenza di centri residenziali con tali caratteristiche comporta che la Regione Siciliana sia costretta a inviare ad altre regioni e a proprie spese diverse persone pronte a intraprendere un percorso di disintossicazione. Una tale dislocazione è, non solo una perdita di risorse finanziarie che potrebbero essere impiegate sul territorio regionale, ma anche un ostacolo ad un’efficace presa in carico delle persone con dipendenze, al mantenimento delle relazioni familiari e al loro reinserimento sociale e lavorativo.”
“Un’altra grave lacuna nel trattamento delle dipendenze che si registra in Sicilia – sottolinea il gruppo di lavoro nella Relazione al DDL – è l’assenza dei ‘centri di crisi’. In questi presidi è chiamato a operare un personale specializzato nell’affrontare i momenti di crisi più acuta che, peraltro, sono il frangente sovente più propizio a motivare un’eventuale svolta. La loro assenza comporta inevitabilmente la delega alle famiglie di un compito per esse insostenibile o, in alternativa, il coinvolgimento di altri servizi sanitari che, oltre a non essere attrezzati ad affrontare l’acuzie di simili emergenze, si ritrovano fortemente destabilizzati rispetto ai compiti routinari che sono istituzionalmente chiamati ad assolvere. I centri di crisi, in un sistema integrato, possono svolgere la funzione di hub di osservazione e indirizzo al percorso più idoneo nella struttura specializzata o nel sostegno ambulatoriale successivo.”
La prevenzione nelle scuole
“In aggiunta alle carenze dei centri e servizi per il trattamento sociosanitario delle persone che hanno già sviluppato dipendenze patologiche, vi sono quelle riguardanti ‘il prima e il dopo’. Occorre implementare la prevenzione nelle scuole – scrive il gruppo di lavoro nella Relazione al Disegno di Legge – e, soprattutto, di educazione tra pari e di educativa di strada, l’orientamento e l’accompagnamento delle famiglie, la sensibilizzazione dei contesti sociali di riferimento, nonché attivare percorsi di riscatto e reinserimento sociale capaci di durare nel tempo al fine di scongiurare recidive altrimenti assai probabili.”
Tra i punti elencati nella Relazione al DDL: “Un discorso a parte meritano i peer specialist e i gruppi di auto/mutuo aiuto. Il peer specialist è un operatore che ha una competenza acquisita attraverso una peculiare esperienza di vita, spesso perfezionata da un itinerario di formazione. Avendo un passato, o anche un presente, di dipendenze esperite in prima persona o in quanto familiare, più di altri conosce i linguaggi, comprende il vissuto e guadagna la fiducia di altri che affrontano un simile travaglio. Il suo ruolo è cruciale in ogni fase: nella prevenzione e nella RdD, come nella cura e nel reinserimento. Quanto ai gruppi di auto/mutuo aiuto (composti o da persone che condividono una o più dipendenze, o da familiari), è conclamato il loro valore terapeutico, l’importanza per affrontare dolore e fatica, nonché per evitare le ricadute. Costituiscono un esempio di autogestione collettiva dal basso di una condizione di disagio, attenuata e potenzialmente riscattata nella condivisione. La filosofia operativa radicata nella ‘complicità tra pari’ rimarca l’orizzonte e l’eziologia profondamente e preliminarmente sociale dell’aspra fenomenologia delle dipendenze.”
Le Leggi che mancano in Sicilia
Infine si legge nella Relazione al DDL: “In Sicilia manca una legge quadro relativa alle dipendenze patologiche. Vige soltanto la legge regionale 24/2020 sulla prevenzione e il trattamento del disturbo da gioco d’azzardo. Soprattutto manca un’articolazione normativa regionale dei Livelli Essenziali d’Assistenza – LEA, in materia di dipendenze, in ottemperanza della L. 328/2000 (c.d. “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”), poi aggiornata dal DPCM 12 gennaio del 2017, così come manca un recepimento della Legge quadro 125/2001 sull’alcolismo. Perfino disposizioni normative regionali sono inapplicate perché scarsamente integrate.”
La nascita della nuova Legge regionale
Il DDL scritto dagli universitari del Dipartimento di Giurisprudenza di Palermo guidati dalla professoressa Bartoli si affianca ad una serie di iniziative che negli ultimi tre anni hanno interessato il capoluogo siciliano.
“A Palermo, nel quartiere Albergheria, a causa del preoccupante aumento negli ultimi anni dello spaccio e del consumo di crack e altre sostanze, è stato lanciato l’allarme da varie realtà e movimenti attivi a livello locale, come il comitato ‘Liberi Tutti’ o l’assemblea pubblica ‘SOS Ballarò’. Il dialogo tra le associazioni di quartiere e l’ASP di Palermo ha avuto come esito l’attivazione di un’unità mobile, che ha operato dal 2018 fino all’inizio della pandemia. Durante il lockdown, in parte a causa dell’interruzione del servizio, il consumo di crack, eroina e cocaina è aumentato, diffondendosi anche in altre aree cittadine”, scrive il gruppo di lavoro nella Relazione che accompagna il DDL.
“La notizia della morte per overdose di ragazze e ragazzi sempre più giovani, come Noemi, Giulio e Diego, hanno drammaticamente portato alla ribalta il problema. Il 4 novembre 2022 si è svolto a Palermo un partecipato corteo per denunciare l’emergenza crack organizzato da realtà di quartiere e cittadine quali SOS Ballarò, il Circolo Arci Porco Rosso, il gruppo di mutuo aiuto Awakening, la Casa di Giulio fondata dalla famiglia Zavatteri, scuole e università, realtà religiose quali Casa Àncora, l’oratorio di Santa Chiara, la comunità di Danisinni, la Chiesa valdase, oltre che l’Arcidiocesi di Palermo nella persona stessa dell’Arcivescovo Mons. Corrado Lorefice. Da quel giorno, il lavoro di tessitura di una rete intorno al tema delle dipendenze è divenuto più stringente”, continua la Relazione.
“In questo articolato percorso – continua la Relazione al DDL – si è innestata la proposta del Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Palermo di stendere la presente proposta di legge in chiave open source. Si sono unite organizzazioni regionali e nazionali quali CGIL e Libera. Infine, riconoscendo l’importanza di coniugare l’impegno contro i clan criminali e il narcotraffico con la prevenzione e la cura delle dipendenze patologiche, hanno deciso di aderire diverse associazioni espressione dell’antimafia sociale, tra cui Casa-Memoria Felicia e Peppino Impastato, Centro di documentazione P. Impastato, Centro Pio La Torre, Mediter, Memoria e Futuro, Movi provinciale, No Mafia Memorial, I compagni di P. Impastato, Ourvoice.”
Una Legge scritta dagli studenti universitari
La professoressa Clelia Bartoli in un’intervista a OrizzonteScuola ci racconta del lavoro che ha interessato in 48 ore di lezione, fianco a fianco, il gruppo degli studenti con il suo coordinamento, e le realtà che hanno aderito alla stesura del DDL, rappresentando un unicum in Italia.
“Un lavoro che ha messo insieme la cosiddetta ‘prova autentica’ o ‘compito di realtà’ – ha diversi normi nel gergo della pedagogia – e la comunità educante, persone esterne insieme a me come docente e agli studenti, per costruire insieme il sapere. Il sapere deve circolare, non deve essere soltanto dalla bocca del professore verso gli studenti, ma gli studenti tra loro apprendono la famosa ‘educazione tra pari’, apprendono anche dal mondo e dalle relazioni con persone esterne.
In particolare questo Disegno di Legge nasce da quello che mi sta più a cuore: dare dignità ai saperi marginali, a conoscenze che vengono da persone che vivono per ragioni varie, ai margini, perché poveri, perché in uso a sostanze, perché in contesti rurali. Le persone diventano non cavie da studiare o soggetti a cui l’Università deve elargire il suo sapere superiore. In termini più concreti, ho invitato nel corso delle lezioni dei ragazzi che avevano avuto delle storie di dipendenze, delle famiglie, delle persone che lavorano in strada, responsabili dei SERD.”
Il processo partecipativo e scientifico attivato in seno al corso di “Deontologia, Sociologia e Critica del diritto” a.a. 2023/24 condotto dalla professoressa Bartoli ha beneficiato anche della supervisione e collaborazione di altri docenti e ricercatori dell’ateneo palermitano, tra cui Alessandra Amore, Maria Cristina Cavallaro, Nicola Gullo e Alessandra Sciurba e si è concluso con la presentazione del progetto all’Assemblea Regionale Siciliana, anche su sollecitazione dell’intergruppo parlamentare della Regione Siciliana sulle dipendenze giovanili.
“Quando abbiamo iniziato non sapevo granché di dipendenze – continua la docente Bartoli -, però ho detto: facciamoci accompagnare da questi compagni di viaggio, dai maestri di strada, dai ragazzi che avevano vissuto delle dipendenze o dai familiari di persone con dipendenze. Questa cosa è stata preziosissima perché molto spesso le leggi non funzionano perché vengono da persone che non hanno alcuna idea dei contesti sulle quali le leggi ricadranno. Quindi coinvolgere chi vive sulla propria pelle ciò di cui la legge si andrà ad occupare, mi sembrava il modo più saggio di scrivere un testo normativo. Ci siamo divisi in gruppi, esaminando tutti i testi normativi dal livello europeo, a quello nazionale, ad altre regioni d’Italia, quindi è stato un vero e proprio studio per gli studenti, avendo sempre presente la carne viva del problema scientifico. C’era una ragazza che aveva avuto una serie di dipendenze, però aveva letto di tutto sull’argomento, quindi il confine tra esperto e testimone si è molto sfumato.”
Dal DDL alla sua approvazione fino ai Decreti attuativi che mancano. Cosa chiedete al Governo siciliano?
“Il modo in cui è nata questa Legge è un unicum nazionale. Tra i miei lavori – continua la docente Bartoli -, io ho già lavorato nel quartiere Albergheria a Palermo con gli studenti e le persone del Mercato storico con cui abbiamo fatto un’inchiesta sempre con l’idea che le persone devono diventare i nostri insegnanti. Insieme avevamo già scritto le linee guida che il Comune di Palermo ha adottato durante l’ultimo periodo del sindaco Orlando per regolamentare l’area del mercato storico. Un’altra iniziativa, mentre facevamo il lavoro sulla Legge con gli studenti del Corso di Didattica del diritto, che tenevo sempre io, abbiamo fatto un’inchiesta sul Manifesto degli studenti all’Università. Abbiamo lavorato anche con i ragazzi dell’Accademia di Belle Arti di Palermo per tradurre quanto stavamo scoprendo anche in un linguaggio più artistico. Quindi questo circuito si estendeva.”
“Quello che chiediamo rispetto alla Legge è considerare la questione non un problema di altri ma un problema proprio, quindi attivarsi in questo senso – continua Bartoli -. Secondo me una delle ragioni profonde da cui nascono le dipendenze è il senso di solitudine e impotenza, tanto che per esempio sono aumentate tantissimo durante il Covid. Dare ai ragazzi l’occasione per scoprire che facendo possono cambiare le cose è straordinario. I ragazzi non ci credevano che avremmo potuto scrivere un testo di legge che poi veniva effettivamente emanato. È stata una sorpresa incredibile scoprire di poterlo fare e di avere questo potere. Secondo me il senso di poter cambiare il corso delle cose è quello che in qualche modo ti protegge.Tra l’altro la cosa bella è che i ragazzi si scoprono bravi. Abbiamo fatto delle audizioni all’Assemblea Regionale Siciliana, dove i ragazzi hanno parlato pubblicamente davanti ai deputati, quindi hanno fatto tante cose che non si aspettavano di fare.”
Quanto è durato e come si è svolto concretamente il vostro lavoro sul DDL?
“In 48 ore di lezione abbiamo fatto tutto. Abbiamo lavorato come un ufficio legislativo – spiega la docente Clelia Bartoli -. Ho fatto alcune lezioni, che sono state anche momenti di lavoro di gruppo, poi gli incontri con gli esterni, e il loro lavoro a casa – continua Bartoli -. Lavoravamo come un’equipe, un modo diverso di fare lezione. Avevamo iniziato pensando di realizzare un’istruttoria, ma non immaginavamo potesse diventare un Disegno di Legge che poi si sarebbe trasformato in Legge. Questo processo partecipativo si è sempre più esteso perché abbiamo incluso realtà anche fuori da Palermo, per ricevere ulteriori stimoli. Probabilmente questo progetto ha intercettato un disegno forte, il Disegno di Legge in questione è un disegno quadro che affronta in maniera organica dei servizi di prevenzione. Il mondo educativo è molto coinvolto, perché molti dei ragazzi con dipendenze escono fuori dal circuito scolastico, quindi è importante riuscire a intercettarli anche fuori dal sistema scolastico.”
“Il Disegno di Legge è stato raccontato come ‘anti-crack’ ma non è anti-crack – chiarisce la docente Bartoli -, è un testo che prevede il contrasto e la cura di tutte le dipendenze, compreso il crack e le droghe. Il Disegno prevede una prevenzione a bassa, media e alta soglia, e il reinserimento sociale, passando da tutte le misure di riduzione del danno. Questo non per un tipo di dipendenza, ma per tutti i tipi di dipendenza, quindi sia quelli da sostanze illecite, le droghe, da sostanze lecite come l’alcool o i farmaci, e da comportamenti che sono sempre più in crescita, come la dipendenza da Internet, e i disturbi alimentari che sono rubricati tra le dipendenze e così via. La prima dipendenza normalmente è quella affettiva, una persona non è dipendente dal crack, ma sviluppa prima di tutto una predisposizione alla dipendenza, per poi arrivare al crack o altre oggetti di dipendenza. Un enorme vuoto che una persona colma con quello che trova, il crack così come il fentanyl, come l’eroina, come tante altre cose che hanno un potere di presa a livello neuronale incredibile. Quando vai a parlare con i ragazzi senti che tutto nasce da una dipendenza emotiva e relazionale.”
“Ho incontrato anche famiglie di ragazzi con dipendenze gravissime, addirittura che adesso non ci sono più – continua la docente Bartoli –. Il problema è un’intera società che spinge a diventare dipendenti, il mondo dei consumi è fatto per indurre dipendenza. Se pensiamo a Internet, a TikTok, ci sono studi neuroscientifici per fare in modo che quei video, quelle cose non ti facciano mai staccare. Se questo allenamento alla dipendenza avviene in un’età molto giovane, tutta la personalità e il cervello si struttura come una personalità dipendente, quindi l’adulto cercherà la dipendenza nell’alcool, nello shopping compulsivo, nelle droghe, nell’isolamento o nei social.”
“Un presupposto del Disegno di Legge è che il problema non sono le persone con dipendenze della comunità – continua la docente Bartoli -, ma noi dobbiamo avere cura dell’intera comunità che produce in alcuni soggetti più che in altri questo problema delle dipendenze. Non dobbiamo stigmatizzare chi ha una dipendenza, perché probabilmente è la persona più fragile ma anche più sensibile, quindi forse ci sta anche dicendo qualche cosa attraverso il suo modo di essere. Un altro bel lavoro con gli studenti è quello fatto sulla terminologia: drogato, tossicodipendente. Quasi tutti all’inizio dicevano che il drogato è uno stupido o un cattivo, poi abbiamo imparato che tutti abbiamo delle dipendenze, siamo vulnerabili alle dipendenze, o in qualche modo siamo concausa di un mondo che alimenta le dipendenze. Quindi riconoscere che il problema ci appartiene ci ha aiutato a non fare una norma calata dall’alto.”
Una Legge approvata in un anno
“Una Legge di ampio respiro che ha bisogno di ulteriori strumenti normativi che vadano a calare nella realtà, le previsioni del testo – conclude infine la docente Clelia Bartoli -. Dopo un iter molto complesso di passaggi in diverse Commissioni, il Disegno è stato approvato in un anno, che non è un tempo lungo per una Legge. Quello che secondo me è importante è che si stia creando un movimento di opinione che non c’era prima, non prima del Disegno di Legge, ma prima del 2022. Il Disegno di Legge è stato una componente di tante iniziative che hanno portato alla ribalta questo tema delle droghe e delle dipendenze.
Grazie a questo movimento alcune cose sono state fatte: il Centro di pronta accoglienza realizzato dalla Regione Siciliana e dall’Asp di Palermo all’interno dell’edificio 13 del presidio Pisani di via La Loggia a Palermo (gennaio 2024), e il biennio (2024 e 2025) del progetto ‘Fuori dal giro’ del Comune di Palermo che prevede attività di educativa di strada, sportelli di prossimità, due unità mobili, interventi di sensibilizzazione e sportelli attivi nelle scuole di Palermo.
In più – dice ancora la docente Bartoli -, è stata aperta anche una comunità per minori nella provincia di Caltanissetta, che non ce n’era in tutta la Sicilia, per cui i minori andavano fuori Regione pagati con i soldi della Regione Siciliana. Tutte queste cose non sono un effetto diretto del testo di Legge, però in qualche modo sono un effetto indiretto del movimento che si è creato anche a partire dal testo di Legge. La popolazione si è mobilitata e la politica è diventata più attenta, quindi ha iniziato a realizzare delle cose anche prima dell’approvazione della Legge. Da una parte c’è una notizia positiva che è la mobilitazione delle persone che fa accadere le cose, e dall’altra c’è un testo che probabilmente è il più avanzato d’Italia.”
