Reti d’ambito, soggettività giuridica e regime tributario.

di
ipsef

L’art. 1, c. 70 e 71 della L. 107/2015 prevede la istituzione di reti tra istituzioni scolastiche facenti parte del medesimo ambito territoriale.

L’art. 1, c. 70 e 71 della L. 107/2015 prevede la istituzione di reti tra istituzioni scolastiche facenti parte del medesimo ambito territoriale.

Le reti, dotate di soggettività super partes, nuovi soggetti giuridici e centro di imputazione di diritti ed interessi legittimi, sono forse assimilabili alla rete tra imprese nota al diritto civile?Quale è, quindi, il regime tributario della rete e a quale disciplina deve ispirarsi la sua gestione economico finanziaria?

Altro aspetto degno di rilievo concerne, poi, l’istituto della conferenza di servizi tra dirigenti scolastici delle varie istituzioni facenti parte dell’ambito rispetto alla cui natura istruttoria e/o decisoria si tace. In ultima analisi, val la pena volgere lo sguardo, con gli occhi del costituzionalista, alla conformità di siffatta previsione legislativa con il principio di sussidiarietà verticale. Evidente è, infatti, la volontà legislativa di accentrare ciò che in passato è stato oggetto di decentramento in violazione, forse, dell’art. 118 della Costituzione che predilige l’ente più vicino al cittadino nell’ottica della maggiore efficacia ed efficienza del servizio pubblico fornito sul territorio e dal territorio.

  1. LE RETI DI AMBITO. SOGGETTIVITA’ GIURIDICA E REGIME TRIBUTARIO

Le reti tra istituzioni scolastiche vengono alla luce nell’ampio panorama dell’autonomia ad opera dell’art. 7 del D.P.R. n. 275/1999 al fine di creare una continua sinergia didattica ed organizzativa volta alla erogazione di un servizio scolastico efficace ed efficiente. Il citato art. 7 prevedeva ed ancora prevede la sottoscrizione di un accordo avente ad oggetto “attività didattiche, di ricerca, sperimentazione e sviluppo, di formazione e aggiornamento, di amministrazione e contabilità, ferma restando l'autonomia dei singoli bilanci, di acquisto di beni e servizi, di organizzazione e di altre attività coerenti con le finalità istituzionali”. A tutela della autonomia delle singole istituzioni, ove l’accordo preveda attività didattiche o di ricerca, sperimentazione e sviluppo, di formazione e aggiornamento, deve essere approvato oltre che dal Consiglio di Istituto, “anche dal collegio dei docenti delle singole istituzioni scolastiche per la parte di propria competenza”.

Orbene, leggendo l’art. 7 del D.p.r. 275/1999 in combinato disposto con l’art. 1, commi 70 e s.s. della L. 107/2015, appare di tutta evidenza che le reti di ambito sono altro rispetto alla originaria previsione del 1999. Le reti di cui al citato art. 7, difatti, parrebbero assimilabili alle attuali reti di scopo, strumento di raccordo tra le istituzioni facenti parte della rete d’ambito. Nonostante da più parti si ritenga che la Legge 107 abbia voluto, in una sorta di continuum, istituzionalizzare ed estendere all’ambito organizzativo e burocratico amministrativo le competenze delle reti già volute dal legislatore del 1999 (Cfr. sul punto, Bonanno P., Reti di Scuole, in La vita Scolastica, La rivista dell’Istruzione primaria, Luglio 2016 nonché, Annunziata N., Reti e Legge 107. Una scuola autonoma che ha poco bisogno delle invasioni di campo del MIUR, 28.06.2016, in CGMagazine.it., appare invece, di lapalissiana evidenza che le reti d’ambito sono un nuovo soggetto giuridico ultra partes rispetto alle singole istituzioni scolastiche. La rete, infatti, si pone con diritti ed interessi propri nel variegato panorama dell’autonomia scolastica creando difficoltà di inquadramento giuridico in ordine alla natura di tale soggettività.

A corroborare tale assunto concorrono una serie di fattori. In primis, basti leggere l’accordo di rete il cui testo è stato pubblicato dal Miur in calce alla nota 07.06.2016 n. 2151 che testualmente dispone: “Art. 3 – OggettoLa Rete, in qualità di rappresentante delle istituzioni scolastiche dell'ambito nel rapporto con l'Ufficio Scolastico Regionale, si configura quale elemento di riferimento e di coordinamento in relazione alle diverse finalità individuate quali prioritarie per l'ambito, come anche, ad esempio, l'adozione di uniformi modelli e procedure, la razionalizzazione di pratiche amministrative e di tutti quegli atti non strettamente connessi alla gestione della singola istituzione scolastica (comma70); Art. 4 – Modalità di funzionamento– La Rete assume le decisioni attraverso la conferenza dei dirigenti scolastici, che opera come conferenza di servizi ai sensi degli artt. 14 della L. 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni ed integrazioni.La conferenza dei dirigenti scolastici è convocata dal dirigente scolastico preposto all'istituzione scolastica designata come "capo-fila" della Rete, secondo le previsioni all'articolo successivo. Art. 5 – Designazione della istituzione scolastica "capo-fila" della rete di Ambito. La prima seduta della conferenza dei dirigenti scolastici dovrà svolgersi non oltre trenta giorni dalla data di sottoscrizione del presente accordo ed è convocata dal Direttore generale dell'Ufficio Scolastico Regionale … .In tale seduta la Conferenza dei dirigenti scolastici provvede alla designazione dell'istituzione scolastica "capo-fila" e alla eventuale determinazione del fondo per il funzionamento della Rete di Ambito. La designazione della istituzione scolastica "capo-fila" ha la durata di tre anni scolastici, a decorrere dall'a.s. 2016/2017 e comunque deve essere retta da un dirigente scolastico titolare nell'istituzione stessa”.

Nella nota su citata, il Miur, nell’esplicitare i tratti salienti della rete d’ambito, ha precisato che essa haun carattere generale, coincide con l'ambito territoriale, comprende tutte le istituzioni scolastiche statali e paritarie…, svolge una funzione rappresentativa e di raccordo delle finalità comuni a tutte le scuole dell'ambito, assume le decisioni comuni che costituiscono la cornice entro cui si attuano le azioni sia della Rete di ambito nel suo complesso, sia delle altre Reti di scopo. Questa rete, svolgendo funzione di rappresentanza ed essendo interlocutrice anche in ambito istituzionale, è necessariamente strutturata e stabile nel tempo”.

Carattere generale, funzioni rappresentative e di raccordo, capacità deliberativa, struttura organizzata e stabilità nel tempo….sono tutti elementi che conducono in un’unica direzione: la rete d’ambito diversamente dalla rete di cui all’art. 7 del D.p.r. 275/1999, è un soggetto giuridico nuovo ed ulteriore rispetto alle singole istituzioni che si colloca, rispetto ad esse, in funzione di rappresentanza. Tale nuova entità si pone quale esclusivo interlocutore in ambito istituzionale.

Orbene, giunti a tale conclusione non resta che chiedersi se la natura di tale soggettività sia pubblica e, quindi, assimilabile all’organismo di diritto pubblico di vecchia memoria, ovvero privata e, dunque, annoverabile tra le reti di imprese note alla disciplina gius civilistica.

Il concetto di ente pubblico è un concetto ampio, spesso di difficile definizione, quasi incapace di essere rinchiuso in alvei ristretti ed angusti. Ciò, in ragione delle recenti evoluzioni normative e socio economiche anche e soprattutto di matrice comunitaria: da un lato si è assistito alla nascita ed al consolidamento dell’organismo di diritto pubblico e, dall’altro, si è odierni spettatori del moltiplicarsi dei fenomeni di privatizzazione. Pertanto, se per un verso, la presenza di forme di controllo pubblico ed il perseguimento del pubblico interesse lasciano propendere per la personalità di diritto pubblico, per altro verso, ci si accorge che medesima personalità pubblica è riconosciuta e riconoscibile alle società originate dalla privatizzazione, in qualità di gestori di servizio pubblico (Cfr. Cassese, S., L’Ente Fiera di Milano e il regime degli appalti, in Giorn. dir. amm., 2000, 549 ss.; Chiti, M.P., L’organismo di diritto pubblico e la nozione comunitaria di pubblica amministrazione, Bologna, 2000; Garofoli, R., L’organismo di diritto pubblico, in Trattato dei Contratti pubblici, diretto da M.A. Sandulli, R. De Nictolis e R. Garofoli, Milano, 2008, I, 572 ss.; Scotti, E., I nuovi confini dell’organismo di diritto pubblico alla luce delle più recenti pronunce della Corte di Giustizia, in Foro It., 1999, IV, 140; Perfetti, L.-De Chiara, A., Organismo di diritto pubblico, società a capitale pubblico e rischio di impresa, in Dir. amm., 2004, 135 ss.; Vinti S., Note critiche in merito all’elevazione dell’organismo di diritto pubblico ad archetipo della personalità giuridica “a regime amministrativo”, in Raccolta di Studi in onore di Franco Bassi, 2013). Venendo alle reti di ambito parrebbero presenti tutti gli elementi che in maniera specifica sono riconosciuti dalla dottrina e dalla giurisprudenza come caratterizzanti l’organismo di diritto pubblico e/o con personalità giuridica di diritto pubblico.

Sono presenti, infatti, l’autarchia, cioè la titolarità di potestà amministrativa da svolgersi con la stessa efficacia dell'attività amministrativa dello Stato, l'autonomia, visto il potere di autoregolamentazione, l'autotutela e quindi il potere di risolvere autonomamente i conflitti che scaturiscono dal concreto esercizio dell'attività amministrativa, i controlli sugli atti, sugli organi, di gestione, interni ed esterni, la soggezione alle leggi sul procedimento amministrativo…Altro elemento che porterebbe a propendere per una soggettività di diritto pubblico è, inoltre, senza dubbio, la sottoposizione dei bilanci delle singole istituzioni scolastiche al controllo dei revisori contabili. A tal riguardo, altro aspetto particolarmente contraddittorio della disciplina in esame riguarda la gestione economico finanziaria della rete. Infatti, la rete d’ambito, essendo un nuovo soggetto giuridico, dovrebbe avere propria autonomia economico finanziaria e, quindi, un bilancio autonomo rispetto a quello delle singole istituzioni facenti parte dell’ambito. A quali regole risponderebbe tale gestione economica? Nello schema di accordo divulgato dal MIUR in allegato alla nota del 07.06.2016 citata, rientra tra le competenze della Conferenza dei Dirigenti Scolastici la designazione dell'istituzione scolastica "capo-fila" e la “eventuale determinazione del fondo per il funzionamento della Rete di Ambito”.Qualora tale fondo fosse istituito chi procederebbe al controllo sulla gestione del fondo? Il suo utilizzo sarebbe appannaggio esclusivo della capo fila e del suo Dirigente che vestirebbe in tal modo la duplice veste di controllato e controllore?Molteplici gli interrogativi a cui la legge n. 107/2015 non dà risposta. La disciplina della rete è stata rimessa all’accordo tra le istituzioni facenti parte dell’ambito il cui schema è stato divulgato dal Miur, facendo sì che lo stesso perdesse la natura negoziale che gli è propria.

Veniamo ora alla soggettività di diritto privato e, quindi, alla disamina delle reti di imprese.

Con il contratto di imprese, due o più imprese si obbligano ad esercitare in comune una o più attività economiche rientranti nei rispettivi oggetti sociali allo scopo di accrescere la reciproca capacità innovativa e la competitività sul mercato (art. 3, co. 4-ter, DL n. 5/2009, conv. con L. n. 33/2009 e s.m.i.).
Il fine perseguito e la durata del contratto sono elementi chiave per distinguere le reti di imprese da altre forme aggregative quali i consorzi e le ATI (associazioni temporanee di imprese).
Secondo la impostazione tradizionale risalente all'art. 6-bis, co. 1 e 2, D.l. n. 112/2008 (conv. con L. n. 133/2008) le reti erano "libere aggregazioni di singoli centri produttivi coesi nello sviluppo unitario di fruttopolitiche industriali, anche al fine di migliorare la presenza nei mercati internazionali" finalizzate allo sviluppo del sistema industriale rafforzando "le misure organizzative, l'integrazione per filiera, lo scambio e la diffusione delle migliori tecnologie, lo sviluppo di servizi di sostegno e forme di collaborazione tra realtà produttive".
Il successivo art. 3, commi 4-ter e 4-quater D.l. n. 5/2009 (conv. con L. n. 33/2009), modificato dall'art. 42, DL n. 78/2010 (conv. con L. n. 122/2010), ha introdotto nel nostro ordinamento la nozione di "contratto di rete", ossia un contratto tra imprenditori stipulato allo scopo di "accrescere, individualmente e collettivamente, la propria capacità innovativa e la propria competitività sul mercato". La dottrina maggioritaria considerava il contratto di rete un nuovo tipo contrattuale non in grado di dare origine a un ente ulteriore e diverso rispetto alle imprese partecipanti.

A seguito dei Cd. Decreti Sviluppo (D.l. n. 83/2012, convertito con L. n. 134/2012) e Sviluppo-bis (D.l. n. 179/2012, convertito con L. n. 221/2012) è stata rivista la natura del contratto di rete per il quale è prevista: l'istituzione di un fondo patrimoniale comune, una sede e una denominazione, l'istituzione di un organo comune, lo svolgimento, da parte dell'organo comune, di un'attività, anche commerciale, con i terzi.
Aspetto rilevante dei contratti di rete concerne proprio la attribuzione della soggettività giuridica in capo all’organo comune il quale agisce in rappresentanza della rete; pertanto, gli atti compiuti dall’organo della rete ricadono in capo alla rete e non ai singoli partecipanti e ciò soprattutto nel caso di reti cd. pesanti, titolari di soggettività giuridica. Bisogna distinguere, infatti, tra le reti contratto prive di soggettività dette anche leggere costituenti mere forme aggregative e le reti cd. pesanti, dotate, invece, di soggettività e personalità giuridica in cui l'organo comune agisce come catalizzatore dei rapporti verso l'esterno, come unico interlocutore e soggetto aggregatore di riferimento (Cfr. “Reti di impresa:profili giuridici, finanziamento e rating” a cura dell’Associazione Italiana Politiche Industriali, 2011 Gruppo 24 Ore).

Parlare di soggettività giuridica impone la valutazione dell’aspetto tributario. La dottrina, sul punto, ha proposto due tesi divergenti:

1)teoria "monistica", secondo la quale può esserci soggetto passivo di imposta solo in presenza di persona fisica o di ente dotato di soggettività giuridica di diritto privato;

2)teoria "dualistica" secondo la quale il legislatore definisce la soggettività di diritto tributario secondo le proprie esigenze, indipendentemente dalla personalità o dalla soggettività civilistica.

A dirimere il conflitto interpretativo è intervenuta l’Agenzia delle Entrate che, con circolare n. 20/E/2013, ha riconosciuto gli effetti fiscali della distinzione tra rete contratto e rete soggetto introdotta dai DD.LL. n. 83/2012 (conv. con L. n. 134/2012) e n. 179/2012 (conv. con L. n. 221/2012), confermando la propria adesione alla sopraccitata teoria "monistica".

La rete contratto rimane un modello contrattuale "puro" di rete di imprese, la cui adesione "non comporta l'estinzione, né la modificazione della soggettività tributaria delle imprese che aderiscono all'accordo, né l'attribuzione di soggettività tributaria alla rete risultante dal contratto stesso".

La rete soggetto invece, in quanto autonomo centro di imputazione di interessi e rapporti giuridici in grado di esprimere una propria capacità contributiva, acquista rilevanza anche dal punto di vista tributario, a condizione che si verifichino gli altri specifici presupposti d'imposta. Tale interpretazione è coerente con la soggettività tributaria attribuita ad altri enti collettivi non personificati (associazioni non riconosciute, società semplice, consorzi con attività esterna….).

Quali potrebbero essere gli aspetti salienti della rete d’imprese riscontrabili anche nella rete d’ambito tra istituzioni scolastiche?Ove alla rete d’ambito fosse riconosciuta la valenza di modello contrattuale puro e semplice, tale modello potrebbe attagliarsi perfettamente alla rete di imprese (cd. Rete contratto). Diversamente, riconoscendo alla rete d’ambito funzione deliberativa e di rappresentanza e, dunque, una soggettività giuridica quale autonomo centro di imputazione, essa uscirebbe fuori dallo schema della rete soggetto difettando, evidentemente, lo scopo di lucro e la competitività sul mercato.

Considerata, tuttavia, la prevalenza, in termini teleologici, delle finalità di pubblico interesse perseguibili attraverso una sinergia costante e duratura tra istituzioni scolastiche, parrebbe potersi favorire l’ipotesi della personalità di diritto pubblico e ciò ancor più ove si consideri la previsione della conferenza di servizi dei dirigenti scolastici ( rispetto alla quale si rinvia al altro e successivo approfondimento) avente funzioni deliberative la cui disciplina, posta dalla L. 241/1990 e successive m. e i., regola il procedimento ed i rapporti tra pubbliche amministrazioni.

Non resta, quindi, che attendere ulteriori sviluppi normativi e legislativi capaci di fornire risposte ora che, dopo la Legge 107/2015, il legislatore ha inteso porre le basi per un ripensamento dell’autonomia scolastica rendendola forse più ampia o forse no….ma rendendola, comunque, diversa

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