Reti d’ambito, la sussidiarietà verticale e l’istruzione: dall’art 1, commi 70 e SS della legge 107, all’art 118 della costituzione

di Veronica Laterza
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Le reti d’ambito, (per la cui disciplina si rinvia ai due precedenti scritti dell’autrice, in questa rivista, 16 e 24 Agosto 2016 – Reti d’ambito, soggettività giuridica e regime tributario, Reti d’ambito: la conferenza di servizi dei Dirigenti: natura, efficacia dei provvedimenti, valore del dissenso), si impongono quale nuovo soggetto giuridico nel panorama dell’autonomia scolastica. La ratio e le finalità della previsione legislativa sono state delineate e snocciolate nella nota MIUR n. 2151 del 07.06.2016, che a tal riguardo recita: “La legge 107/2015 prefigura una nuova organizzazione sul territorio e una nuova gestione delle risorse valorizzando sinergicamente l’autonomia scolastica e quella collaborazione e condivisione propositiva, che si riconosce alla forma organizzativa della rete. La norma predispone il nuovo assetto organizzativo favorendo la crescita di tutte le scuole nel confronto reale e operativo e, attrezzandole per una maggiore apertura al territorio e alla sua realtà, ne valorizza la capacità organizzativa e consolida le capacità di cooperare nel superamento di atteggiamenti sia autoreferenziali, sia meramente competitivi. L’aggregazione per ambiti consente alle scuole, nei diversi contesti, grazie alla sinergia di rete, di rafforzare le proprie competenze e svilupparne di nuove, di gestire e superare le problematicità, di avvalersi e condividere l’esperienza delle altre scuole partecipanti alla rete. Le reti sono forme di aggregazioni di istituzioni scolastiche attorno ad un progetto condiviso. Con l’accordo di rete di ambito e con l’accordo di rete di scopo, le scuole potranno, come previsto dalla Legge 107/2015, esercitare in comune una o più attività, rientranti nei rispettivi Piani dell’Offerta Formativa, allo scopo di accrescere la reciproca competenza innovativa scolastica”.

Valorizzazione…condivisione propositiva….confronto…parole chiave del rapporto sinergico tra istituzioni.

Ma la rete d’ambito non è la rete di vecchia memoria (art. 7, D.P.R. 275/1999)… ponendosi, infatti, quale nuovo soggetto giuridico avente al proprio vertice la scuola capofila e, quale organo deliberativo, la conferenza di servizi dei Dirigenti. Evidente, in tale tale mutato e rinnovato contesto, è, quindi, il processo di accentramento delle funzioni progettuali e amministrative precedente gestite all’interno di ciascuna istituzione scolastica in ambito territoriale.

Quanto tale previsione possa essere in linea con il dato costituzionale è oggetto della presente indagine.

Si parla, quindi, di sussidiarietà verticale, principio mutuato dal diritto comunitario che trova collocazione nel testo di revisione costituzionale del 2001 e, dunque, nell’attuale testo dell’art. 118 della Costituzione.

L’espresso richiamo ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, ha consentito il superamento del parallelismo delle funzioni (legislativa ed amministrativa) che pervadeva di sé il Titolo V della Costituzione ante riforma, lasciando spazio, invece, ad una gestione amministrativa maggiormente vicina al cittadino in quanto gestita in ambiti territoriali più ristretti, diretta espressione dei fruitori dei pubblici servizi (Art. 118 Cost.).

Traslando il principio di sussidiarietà verticale nell’ampio panorama“istruzione”, all’indomani della riforma costituzionale, la questione si poneva non solo in ordine alla scelta dello Stato piuttosto che delle Regioni o dei Comuni rispetto all’allocazione delle funzioni amministrative, quanto, piuttosto, rispetto alla compatibilità del dato costituzionale con la autonomia funzionale di ciascuna istituzione scolastica. A tal riguardo, Sandulli affermava: “La particolarità, nel caso di specie, è costituita dal fatto che, nel sistema in questione, non operano esclusivamente soggetti titolari di autonomia politica (Stato, Regioni, enti locali), ma anche titolari di cd. autonomia funzionale e, cioè, di autonomia che non deriva da dinamiche di rappresentanza politica, ma dall’esercizio di una specifica funzione di interesse generale, in ordine alla quale viene riconosciuto al soggetto che la detiene il possesso dei requisiti tecnici che costituiscono la condizione per l’adeguato svolgimento dell’attività.

Ma la peculiarità di maggior significato è data dalla circo stanza che, nel sistema di istruzione, sono proprio le scuole, dotate di autonomia funzionale, i soggetti più vicini al cittadino.

Ne deriva che l’applicazione del principio di sussidiarietà al sistema nazionale di istruzione implica che alle scuole (e non agli enti locali) vadano assegnate le funzioni che esse sono in grado di svolgere adeguatamente. E, in effetti, alle scuole sono conferite le funzioni concernenti il servizio tecnico di istruzione.

Il nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione ha ridisegnato completamente i ruoli dello Stato, delle Regioni e degli enti locali in materia. Lo Stato assume, da un lato, le vesti di normalizzatore e di garante dei livelli essenziali delle prestazioni e, dall’altro, del monitoraggio e della valutazione del sistema e del servizio reso; le Regioni svolgono l’attività di programmazione e di pianificazione ai fini della gestione del servizio; gli enti locali, da un lato, collaborano all’attuazione dell’attività di programmazione e, dall’altro, si fanno carico delle attività di supporto alle istituzioni scolastiche; queste ultime, da un lato, sono titolari delle funzioni relative al servizio tecnico di istruzione e, dall’altro, in virtù della personalità giuridica e dell’autonomia conferitagli dall’ordinamento, intessono rapporti con i poteri locali e con le

formazioni sociali”.(Cfr. ampiamente sul punto, A. SANDULLI, Sussidiarietà ed autonomia scolastica nella lettura della Corte Costituzionale, in Le Istituzioni del Federalismo n. 4/2004, A.POGGI, Istruzione, formazione e servizi alla persona. Tra Regioni e comunità nazionale, Giappichelli, Torino, 2002, pagg. 19 e ss., ID., Istruzione, formazione professionale e Titolo V: alla ricerca di un (indispensabile) equilibrio tra cittadinanza sociale, decentramento regionale e autonomia funzionale delle istituzioni scolastiche, in Regioni, 2002, pagg. 771 e ss.).

Orbene, ora, come allora, si ripropone il problema di coniugare il testo costituzionale con un sistema istruzione che dopo la L. 107/2015 assume contorni nuovi e spesso difficilmente tracciabili: all’indomani della riforma costituzionale si disse che di là dalla scelta tra Stato, Regioni e Comuni ai fini dell’allocazione amministrativa delle funzioni in materia istruzione, andasse salvaguardata l’autonomia funzionale tecnica di ciascuna istituzione scolastica quale ente incardinato nel territorio e vicino, quindi, ai bisogni della popolazione. Oggi, dopo la creazione delle reti d’ambito quali soggetti a cui attribuire funzioni precedentemente gestite a livello territoriale da ciascuna istituzione scolastica, ai quali riconoscere autonomia deliberativa svincolata dal territorio poiché attribuita alla Conferenza dei Dirigenti, non si smentisce forse quel principio di sussidiarietà verticale che ha rappresentato uno dei capisaldi del nuovo assetto di funzioni nella riforma costituzionale del 2001?

L’ambito sarà costituito da decine di istituzioni scolastiche rappresentante dalla Capofila…quest’ultima potrà farsi portavoce in ambito istituzionale delle proposte, delle necessità didattiche e amministrative di ciascuna scuola facente parte della rete?Non si giungerà inevitabilmente ad una gestione accentrata svincolata dal territorio e fondata su decisioni che difficilmente terranno conto dei bisogni di fruitori ultimi del servizio???

Garantire i livelli essenziali delle prestazioni in materia istruzione è un dovere dello Stato suggellato nel testo costituzionale…creare e consolidare un sistema istruzione efficace ed efficiente è un diritto di ciascun individuo sancito a livello internazionale…ciascuna scelta, sia essa Statale, Regionale, Sovranazionale, non può prescindervi. Ora che la Legge n. 107/2015 ha posto nuove e sempre più numerose domande, continuiamo, quali operatori (e non solo spettatori) del sistema scuola, a cercare le risposte.

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