Reti ambito, la conferenza di servizi dei dirigenti: natura, efficacia dei provvedimenti, valore del dissenso

di
ipsef

La rete d’ambito tra Istituzioni scolastiche prevista e per grandi linee disciplinata dall’art. 1, commi 70 e ss. della L. n. 107/2015, avrà al proprio interno, in qualità di organo deliberativo, la conferenza di servizi dei Dirigenti Scolastici.

La rete d’ambito tra Istituzioni scolastiche prevista e per grandi linee disciplinata dall’art. 1, commi 70 e ss. della L. n. 107/2015, avrà al proprio interno, in qualità di organo deliberativo, la conferenza di servizi dei Dirigenti Scolastici.

L’accordo di rete, il cui testo è stato pubblicato dal Miur in calce alla nota 07.06.2016 n. 2151, testualmente dispone: “Art. 4 – Modalità di funzionamento- La Rete assume le decisioni attraverso la conferenza dei dirigenti scolastici, che opera come conferenza di servizi ai sensi degli artt. 14 della L. 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni ed integrazioni. La conferenza dei dirigenti scolastici è convocata dal dirigente scolastico preposto all'istituzione scolastica designata come "capo-fila" della Rete, secondo le previsioni all'articolo successivo. Art. 5 – Designazione della istituzione scolastica "capo-fila" della rete di Ambito. La prima seduta della conferenza dei dirigenti scolastici dovrà svolgersi non oltre trenta giorni dalla data di sottoscrizione del presente accordo ed è convocata dal Direttore generale dell'Ufficio Scolastico Regionale … .In tale seduta la Conferenza dei dirigenti scolastici provvede alla designazione dell'istituzione scolastica "capo-fila" e alla eventuale determinazione del fondo per il funzionamento della Rete di Ambito”.

Orbene, dalla lettura dell’accordo, parrebbe evincersi la natura prettamente decisoria della conferenza dei Dirigenti. Tale funzione è l’unica effettivamente attribuibile a tale organo collegiale? oppure, considerata la natura della rete (Cfr. sul punto, il precedente articolo dell’autrice in questa rivista, “Reti d’ambito: soggettività giuridica e regime tributario” 16.08.2016 in cui si conclude per la natura pubblica della rete quale nuovo soggetto giuridico rispetto alle singole istituzioni scolastiche), la conferenza dovrebbe riunirsi altresì in sede istruttoria? O in entrambe le sedi (istruttoria e decisoria)? E se così fosse quale sarebbe il valore da attribuire al dissenso di una o più istituzioni scolastiche?

Partiamo dal dato normativo: la disciplina della conferenza di servizi è contenuta negli artt. 14 e ss. della L. n. 241/1990 (la originaria disciplina è stata profondamente riformata dall'art. 49 del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010 n. 122; la riforma ha riguardato gli articoli 14, 14-ter, 14-quater della legge n. 241 del 1990); nasce quale strumento di semplificazione amministrativa volto a facilitare l'acquisizione, da parte della pubblica amministrazione, di autorizzazioni, atti, licenze, permessi e nulla-osta o di qualsivoglia atto o provvedimento, mediante la convocazione in un unico tavolo di tutte le amministrazioni coinvolte. Pensato dai più come un modulo procedimentale di semplificazione, si è affermato, altresì, come uno strumento di coordinamento volto al contemperamento ed alla giusta e contestuale valutazione degli interessi coinvolti in un determinato procedimento.

La conferenza di servizi istruttoria può essere utile per consentire un confronto tra le amministrazioni portatrici di più interessi, ma la sua convocazione non è obbligatoria (il D.L. n. 78/2010 ha eliminato, dal primo comma dell’art. 14, l’inciso “di regola”, chiarendo, in tal modo, che la conferenza istruttoria è uno strumento facoltativo al quale l’amministrazione procedente può ricorrere per effettuare un esame contestuale degli interessi coinvolti nel procedimento).

La conferenza di servizi si riunisce, invece, in sede decisoria, quando la decisione da prendere è “pluristrutturata”, nel senso che il provvedimento finale non può essere adottato senza previo assenso di altre amministrazioni. Dal tenore letterale dell’art. 14, comma 2, secondo il quale “la conferenza di servizi è sempre indetta quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro trenta giorni dalla ricezione, da parte dell’amministrazione competente, della relativa richiesta”, si desume chiaramente che (a differenza di quanto previsto per la conferenza istruttoria), l’indizione della conferenza decisoria è obbligatoria e che tale obbligo sorge laddove l’amministrazione procedente non ottenga i prescritti atti di assenso entro il ristretto termine di trenta giorni. Risulta quindi evidente che, l’amministrazione procedente, laddove non riceva alcuna risposta da quella o da quelle interpellate, è senz’altro tenuta ad indire la conferenza di servizi.

Diverse considerazioni valgono per il caso in cui l’amministrazione procedente entro il suddetto termine di trenta giorni abbia notizia del dissenso dell’amministrazione interpellata. Infatti, in tal caso, essa potrebbe condividere le ragioni poste a fondamento del dissenso e, quindi, non vi sarebbe motivo di convocare una conferenza di servizi. Di converso, l’amministrazione procedente, laddove non condivida le ragioni poste a fondamento del dissenso, potrebbe decidere di convocare una conferenza di servizi proprio al fine di superare tale dissenso (mediante i meccanismi previsti dall’art. 13-ter, comma 6-bis, e dall’art. 14-quater) e ciò spiega perché il secondo periodo del medesimo art. 14, comma 2, preveda che “la conferenza può essere altresì indetta quando nello stesso termine è intervenuto il dissenso di una o più amministrazioni interpellate”. (Anche se i modelli principali di conferenza sono costituiti dalla conferenza decisoria e dalla istruttoria, sulla scorta delle disposizioni di cui all'art. 14 della L. n. 241 del 1990 possono individuarsi ulteriori due tipologie: la cd. conferenza trasversale che si riferisce ai casi in cui debbano essere valutati interessi coinvolti in più procedimenti connessi contestualmente di competenza di amministrazioni distinte e la c.d. conferenza preliminare la cui attivazione è rimessa ad atto di impulso del privato che chiede, presentando uno studio di fattibilità, quali siano le condizioni alle quali il successivo progetto definitivo possa ricevere l'approvazione da parte delle amministrazioni coinvolte. Si tratta di un modello procedimentale utilizzato spesso nella concessione dei lavori pubblici). (Cfr. sul punto, G. Gardini, La conferenza di servizi, in Giorn. dir. amm., 2005, 492; V. Cerulli Irelli, Verso un più compiuto assetto della disciplina generale dell’azione amministrativa, in ASTRID Rassegna, 2005, 17; sull’evoluzione della disciplina generale della conferenza di servizi, si vedano, in particolare, D. D’Orsogna e F. Degni, Commento agli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14quater e 14-quinquies della legge n. 241/1990, in La pubblica Amministrazione e la sua azione, Saggi critici sulla legge n. 241/1990 riformata dalle leggi n. 15/2005 e 80/2005, a cura di N. Paolantonio, A. Police, A. Zito, Torino, 2005; F. Bassanini e L. Carbone, La conferenza di servizi – Il modello e i principi, in La nuova disciplina generale dell’azione amministrativa, a cura di V. Cerulli Irelli, Napoli, 2006).

Orbene, esaminata la disciplina, ora non resta che verificare quale sia il modello di conferenza che parrebbe compatibile con la Conferenza dei Dirigenti nella rete d’ambito.

L’accordo di rete diffuso dal MIUR nella nota 07.06.2016 su citata, prevede una prima riunione della conferenza destinata alla designazione dell'istituzione scolastica "capo-fila" ed alla eventuale determinazione del fondo per il funzionamento della Rete di Ambito alla presenza del Dirigente Generale dell’U.S.R.. In tal caso, evidentemente, la Conferenza si riunirà in sede decisoria. Comunque, anche per le riunioni successive alla prima (dovrebbero essere due le riunioni annuali) parrebbe essere confermata la natura decisoria della Conferenza, giacché deputata, a norma dell’art.4 del su indicato accordo, ad assumere le decisioni in nome e per conto della rete.

Partendo quindi dalla natura decisoria della Conferenza di Servizi, appare opportuno porre alcuni interrogativi:

  • In quale sede avrà luogo l’attività istruttoria propedeutica alle deliberazioni della rete d’ambito e quella, copiosa e certamente indispensabile, relativa alla gestione della rete?

Le reti, ai sensi del comma 70, art. 1, L. 107/2015 dovranno provvedere alla valorizzazione delle risorse professionali, alla gestione comune di funzioni e di attività amministrative, alla realizzazione di progetti o di iniziative didattiche, educative, sportive o culturali di interesse territoriale. Il comma 72 disciplina gli adempimenti amministrativi che le istituzioni scolastiche possono svolgere in rete: cessazioni dal servizio, pratiche in materia di contributi e pensioni, progressioni e ricostruzioni di carriera, trattamento di fine rapporto del personale della scuola, atti non strettamente connessi alla gestione della singola istituzione scolastica. La rete, quindi, anche su indicazione del MIUR, deve essere in grado di recepire le esigenze del territorio (formative, progettuali, amministrative) ed a tal fine utilizza, quale strumento di governance, l’istituto della Conferenza dei Dirigenti per la quale, prevede, però, solo due riunioni annuali destinate esclusivamente all’aspetto deliberativo e non anche, almeno così parrebbe, a tutta l’attività istruttoria e di coordinamento tra Istituzioni, assolutamente indispensabile alla realizzazione di progetti condivisi. Se per un verso, quindi, potrebbe comprendersi e condividersi la scelta della Conferenza quale strumento deliberativo della rete, per altro verso, rimane irrisolto il problema della sede in cui avverrà il confronto tra istituzioni nella fase immediatamente precedente alla deliberazione. Ma v’è di più. Per quali materie e riguardo a quali delle funzioni attribuite alla rete sarà convocata la conferenza di servizi?Due convocazioni annuali difficilmente saranno in grado di garantire una gestione efficace ed efficiente della rete…

  • Data per certa la natura decisoria della Conferenza dei Dirigenti, cosa accadrà in caso di dissenso di una o più istituzioni facenti parte dell’ambito?

Dal tenore letterale delle indicazioni fornite dal MIUR e dal testo dell’accordo di rete ad esse allegato, si evince che alla Capo Fila vada attribuito il ruolo di amministrazione procedente essendo, il proprio Dirigente, responsabile della indizione della Conferenza (eccezion fatta per la prima riunione, convocata dal Dirigente generale dell’U.S.R. competente). Orbene, cosa accadrà in caso di dissenso regolarmente espresso da parte di una o più istituzioni? In quali casi l’Amministrazione procedente (capo fila) potrà adottare la decisione finale prescindendo dal consenso di una o più partecipanti? La disciplina della Conferenza decisoria, analizzata precedentemente, prevede infatti, la facoltà della convocazione dopo il dissenso di una o più amministrazioni… espletata la fase preliminare…quindi, essendo applicabile in toto, per espresso richiamo, la disciplina degli artt. 14 e ss. Legge 241/1990, la capo – fila potrà deliberare per conto della rete prescindendo dal consenso di tutte le amministrazioni coinvolte nonostante le decisioni assunte in seno alla conferenza ricadano, di fatto, sulla gestione (su base territoriale e non d’ambito) non solo amministrativa ma anche, e soprattutto, didattica di tutte le istituzioni facenti parte dell’ambito. Tale aspetto assume una portata di particolare rilevanza ove si consideri che parlando di Istruzione siamo in una materia nella quale devono, per prescrizione costituzionale, essere garantiti i livelli essenziali delle prestazioni. Pertanto, la Capo Fila diviene Primus inter Pares che, certamente, dovrà adeguatamente motivare i provvedimenti conclusivi della Conferenza in caso di dissenso, ma avrà comunque, una posizione decisionale di non poco conto rispetto alle altre Istituzioni facenti parte della rete. La posizione di primo piano attribuita alla Capo Fila è compatibile con la ratio della previsione legislativa che vede la rete quale strumento di raccordo e di sinergia volto a valorizzare le risorse delle singole istituzioni coinvolte? o…meglio ancora….la conferenza di servizi è lo strumento più idoneo a garantire una governance equilibrata e proficua all’interno dell’ambito?

Se, infatti, lo strumento della conferenza di servizi nasce con lo scopo precipuo di adottare una decisione pluristrutturata attraverso il contestuale coinvolgimento di tutte le amministrazioni, si riconosce, tuttavia, alla amministrazione procedente non un ruolo di semplice guida, di notaio, ma di vera e propria conduttrice della conferenza (Cfr. ampiamente sul punto, F. Bassanini, L. Carbone, La conferenza di servizi, il modello e i principi, in La nuova disciplina generale sul procedimento amministrativo, a cura di V. Cerulli Irelli, Napoli, 2006). È questa amministrazione ad adottare “la determinazione motivata di conclusione del procedimento, valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede” (art. 14-ter della legge 241, nuovo comma 6-bis, introdotto dalla novella del 2005; ma già l’art. 14, comma 3-bis, della stessa legge nella versione introdotta dalla legge n. 127 del 1997 aveva affermato che, anche in caso di dissenso, “l’amministrazione procedente può assumere la determinazione di conclusione positiva del procedimento, dandone comunicazione al Presidente del Consiglio …”). Sulla amministrazione procedente ricadrà, quindi, l’onere, ma anche il compito precipuo di adottare il provvedimento conclusivo della rete valutando essa stessa, in ultima istanza, il peso specifico di eventuali atti di dissenso di alcune tra le amministrazioni facenti parte dell’ambito.

Se per un verso, quindi, appare condivisibile la scelta della conferenza di servizi quale strumento di governance della rete, dovuta probabilmente, alla necessità di attribuire carattere provvedimentale alle deliberazioni, per altro, pone non pochi interrogativi e perplessità la posizione che verrà attribuita alla scuola capo fila alla quale, evidentemente, viene riconosciuto un ruolo di primordine nel componimento degli interessi coinvolti. Ruolo che verrà attribuito su designazione delle altre istituzioni facenti parte dell’ambito: quanto ai requisiti che dovrà possedere la capo fila tace il MIUR…tace il legislatore.  

Lo speciale Reti d'ambito

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