Accesso agli atti per procedimento disciplinare, l’accusato ha diritto di conoscere i segnalanti e il contenuto della segnalazione?

di Avv. Marco Barone

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Capita spesso di veder dei procedimenti disciplinari avere luogo dopo delle segnalazioni. Il lavoratore, ha per diritto riconosciuto espressamente dalla legge, quello di visionare ed estrarre tutti gli atti correlati al procedimento disciplinare per difendersi compiutamente. Discorso più controverso per il diritto di avere anche i nominativi dei segnalanti. Sul punto interviene una importante sentenza del Cons. Stato Sez. VI, Sent., (ud. 28-11-2019) 02-01-2020, n. 28

In Fatto

Un Dirigente scolastico tramite i propri difensori in relazione all’avvio di un procedimento disciplinare chiedeva una serie di atti e documenti. L’amministrazione non rispondeva pienamente alle richieste. Non avendo ottenuto riscontro alla propria domanda di accesso agli atti con il ricorso in primo grado ha chiesto l’annullamento del diniego maturato per silentium e l’accertamento del diritto di accesso alla documentazione, con conseguente condanna dell’amministrazione agli adempimenti conseguenziali. Il T.A.R. riteneva parzialmente fondate le censure proposte, sottolineando l’illegittimità dell’operato della pubblica amministrazione, in relazione alla mancata concessione dell’accesso agli atti richiesti, mitigando però l’accoglimento dell’istanza negando alla ricorrente la conoscenza dei dati riguardanti l’identità dei segnalanti e il contenuto delle segnalazioni.

Il diritto del lavoratore di visionare ed accedere agli atti

Il lavoratore per potersi difendere nell’ambito del procedimento disciplinare ma anche al fine di tutelare la propria persona ha chiesto i documenti inerenti alla procedura a cui era stata sottoposta. Il primo giudice, da un lato, ha riconosciuto che in relazione agli atti del procedimento disciplinare debba riconoscersi in capo alla ricorrente la sussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale, strumentale alla difesa della ricorrente nell’ambito del procedimento disciplinare subìto e sfociato nell’irrogazione di una sanzione; dall’altro, ha ritenuto che l’amministrazione dovesse oscurare i dati riguardanti l’identità dei segnalanti e il contenuto delle segnalazioni in ossequio delle disposizioni di cui all’art. 54 bis del D.Lgs. n. 165 del 2001 (come da ultimo modificato dall’art. 1 della L. n. 179 del 2017) il quale notoriamente disciplina il c.d. Whistleblowing. Nel motivare la sua decisione, il T.A.R. si è discostato da un suo stesso precedente, evocato sia in primo grado che davanti a questo Consiglio dall’appellante, ossia la sentenza 8 giugno 2018, n.3880, resa tra le stesse parti processuali.

La normativa

Occorre in primo luogo ricordare come la disciplina del citato art. 54 bis D.Lgs. n. 165 del 2001 sia derogatoria rispetto a quella generale in tema di ostensibilità degli atti della pubblica amministrazione. L’accesso ai documenti costituisce infatti un principio generale dell’attività amministrativa (art. 22, comma 2, L. n. 241 del 1990) e la trasparenza è intesa come accessibilità totale alle informazioni (art. 11 del D.Lgs. n. 150 del 2009; art. 1 D.Lgs. n. 33 del 2013). In questa direzione, si muovono gli ulteriori interventi legislativo, come quello contenuto nella L. n. 190 del 2012 e nel successivo D.Lgs. n. 33 del 2013, con l’introduzione dell’istituto dell’accesso civico; e poi, a seguito del D.Lgs. n. 97 del 2016 e alla riformulazione dell’art. 5 del D.Lgs. n. 33 del 2013, la nascita del cd. accesso generalizzato, quale istituto attinente alla cd. solidarietà orizzontale, quale nuovo modello di cittadinanza attiva (sul fondamento dei vari istituti sommariamente descritti, vedi Cons. Stato, III, 6 marzo 2019, n. 1546, dove si legge che “Sia l’accesso documentale ex art. 22 della L. n. 241 del 1990, sia l’accesso civico ex art. 5 del D.Lgs. n. 33 del 2013, hanno lo scopo di assicurare l’imparzialità e la trasparenza dell’attività amministrativa e di favorire la partecipazione dei privati”). Appare allora evidente che la disciplina di cui all’art. 54 bis del D.Lgs. n. 165 del 2019 si ponga in rapporto di eccezione rispetto al principio generale di accessibilità nei casi in cui sussista un interesse giuridicamente rilevante. Tale eccezionalità è suffragata anche dalla lettura della disposizione stessa, che collega la sua applicabilità ad una serie di presupposti molto stringenti (in particolare l’interesse dell’integrita’ della pubblica amministrazione e i soggetti tassativamente indicati come destinatari della segnalazione). Ne deriva che l’istituto, secondo le regole delle norme eccezionale, non possa essere applicato “oltre i casi e i tempi in esse considerati”, secondo la regola di cui all’art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale.

L’istituto del whistleblowing e il diritto di accesso agli atti

In tema di applicazione dell’istituto del cd. whistleblowing, disciplinato dall’art. 54 bis del D.Lgs. n. 165 del 2001, ogni qualvolta si sia in presenza di una segnalazione non indirizzata ai soggetti ivi indicati (responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza; Autorità nazionale anticorruzione; autorità giudiziaria ordinaria o contabile) e non motivata “nell’interesse dell’integrita’ della pubblica amministrazione” (come avviene quando vi confluiscano anche scopi essenzialmente di carattere personale o per contestazioni o rivendicazioni inerenti al rapporto di lavoro), la segnalazione stessa non è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della L. 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.

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