Dirigenti scolastici, per gli assenteisti rischio condanna dalla Corte dei Conti

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La Corte dei Conti Sezione giurisdizionale regione Abruzzo con la sentenza n.8/2016 affronta un caso molto interessante, che ha portato alla condanna un Primario di un reparto ospedaliero per indebita percezione di emolumenti, a fronte di false attestazioni di presenza in servizio.
La Corte dei Conti Sezione giurisdizionale regione Abruzzo con la sentenza n.8/2016 affronta un caso molto interessante, che ha portato alla condanna un Primario di un reparto ospedaliero per indebita percezione di emolumenti, a fronte di false attestazioni di presenza in servizio.

Come è noto, quando si parla di assenteismo, si punta sempre il dito contro i lavoratori ordinari, mai contro la dirigenza. Ma questa volta la questione riguarda un Dirigente di una struttura sanitaria, ma i principi come espressi dalla Corte dei Conti ben possono essere applicati anche al settore della scuola, stante il carattere di struttura complessa che caratterizza la scuola.
 
Come è noto l'articolo l' art. 15 del C.C.N.L. dell’area V dell’11 aprile 2006 prevede che il Dirigente scolastico organizzi “autonomamente i tempi ed i modi della propria attività, corredandola in modo flessibile alle esigenze della Istituzione cui è stato preposto e all’espletamento dell’incarico affidatogli”. Come ha avuto modo di ricordare l'USR del FVG, con una pregressa nota, ciò significa che “Di norma potrà essere prevista l’organizzazione del proprio orario su cinque giorni settimanali nei casi in cui in tutte le articolazioni della scuola assegnata l’orario di erogazione del servizio sia strutturato su cinque giorni.

Atteso che questo Ufficio Scolastico Regionale, per esigenze organizzative, ha confermato la preesistente delega della gestione delle assenze dei Dirigenti scolastici ai Dirigenti degli Uffici di Ambito Territoriale di questa regione, la comunicazione della scelta dell’articolazione dell’orario di lavoro deve essere inviata ai predetti Uffici di Ambito Territoriale, i quali hanno il dovere di acquisirla agli atti.”. Dunque venendo meno il monte orario predefinito del passato, la dirigenza scolastica non ha orario di lavoro fisso, avendo il diritto di organizzare autonomamente tempi e i modalità della propria attività, “correlandola in modo flessibile alle esigenze della istituzione cui è preposto e all’espletamento dell’incarico affidatogli”, pur rispettando i principi di correttezza, trasparenza e diligenza che devono caratterizzare la Pubblica Amministrazione. Insomma, un Ds non è che può fare quello che vuole, ed assentarsi quando vuole, pur sussistendo una elevata flessibilità ed autonomia. E dei paletti, in tal senso, sono stati posti dalla Corte dei Conti, che pur affrontando un caso pertinente al settore Sanitario, detti principi possono riguardare anche il settore scolastico. 
 
Cosa ha detto la Corte dei Conti? “ al fine di contrastare più efficacemente i fenomeni di assenteismo nella pubblica amministrazione, considerati particolarmente odiosi nel sentire comune e lesivi non solo dell’efficienza, ma anche dell’immagine della stessa pubblica amministrazione, è stato introdotto nell’ordinamento uno specifico reato a carico del “lavoratore dipendente di una pubblica amministrazione che attesta falsamente la propria presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustifica l'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di malattia”; trattasi, in particolare, di delitto “punito con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da euro 400 ad euro 1.600”, con applicazione della medesima pena “al medico e a chiunque altro concorre nella commissione del delitto”; – per quanto precipuamente interessa in questa sede, inoltre, il comma 2 prevede che nei casi testé indicati “il lavoratore, ferme la responsabilità penale e disciplinare e le relative sanzioni, è obbligato a risarcire il danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione, nonché il danno all'immagine subiti dall'amministrazione”; – come già rilevato in giurisprudenza (Sez. Piemonte, sentenza n. 28 del 13 febbraio 2013), quest’ultima forma di responsabilità amministrativa, tipizzata direttamente dal legislatore, va annoverata tra quelle puramente sanzionatorie; “quelle, cioè, in cui la norma di legge non si limita a prevedere genericamente la responsabilità amministrativa come conseguenza di determinati comportamenti, ma provvede a fissare la tipologia della punizione o la precisa entità del pagamento dovuto (sia pure, talora, fissato tra un minimo e un massimo), con conseguente impossibilità, per il Giudice del merito, di addebitare al responsabile, una volta individuato, un importo diverso. Si tratta, in altri termini, delle fattispecie nelle quali è prevista direttamente dal Legislatore una sanzione economica che, in difetto di quella previsione normativa, non vi sarebbe o comunque rientrerebbe nei canoni generali della responsabilità amministrativa” (SS.RR., sent. 12/2011/QM del 3 agosto 2011); in particolare, secondo il richiamato insegnamento delle Sezioni Riunite, “è da ritenere che anche il disposto dell’art. 55-quinquies, comma 2, del D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (come introdotto dall’art. 69 del D.Lgs. n. 150/2009), rechi una fattispecie di responsabilità sanzionatoria c.d. “pura”, laddove sancisce, per i casi di false attestazioni o certificazioni di presenza in servizio da parte di pubblici dipendenti, l’obbligo di “… risarcire il danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione (…)”. Ed infatti, anche qui l’entità del risarcimento è indicata precisamente e deve ritenersi essere – stando almeno alla lettera della legge – insuscettibile di variazione da parte del Giudice: tanto è vero che la norma prosegue stabilendo che per le medesime fattispecie il risarcimento riguarda anche il danno all'immagine subito dall'amministrazione, ma per quest’ultima (distinta) voce dannosa non vengono fissati parametri per il risarcimento; con applicazione dunque, per essa sola, delle norme e dei principi generali in materia” (SS. RR., sent. 12/2011/QM, cit.); – ne discende che, a fronte di false attestazioni di presenza o di falsa attestazione di una malattia, il citato articolo 55-quinquies esonera la parte pubblica dalla dimostrazione del danno patrimoniale, sia in punto di sussistenza, sia in punto di esatta quantificazione della stesso, sia in punto di nesso causale; – ciò posto, correttamente, nel caso di retribuzione non parametrata ad un vincolo orario giornaliero tassativo, com’è nella fattispecie, le giornate di assenza abusiva sono state valorizzate sulla base della retribuzione media giornaliera percepita dall’interessato ma, pur volendo prescindere dalla specifica disposizione di legge volta a contrastare e reprimere i fenomeni di “assenteismo”, comunque la domanda di risarcimento del danno, così come proposta dalla Procura, appare meritevole di accoglimento anche secondo i generali canoni della responsabilità amministrativa, in coerenza con la preponderante giurisprudenza (in tema, cfr. Sez. Molise, sent. 78 del 2012; Id., sent. 73 del 2013; Sez. Piemonte, sent. 126 del 2013; Sez. Toscana, sent. 188 del 2013; Id., sent. 198 del 2015; Id., sent. 252 del 2015; Sez. Campania, sent. 512 del 2014; Sez. Puglia, sent. 513 del 2015); – in particolare, non convince l’assunto difensivo secondo cui l’erronea (recte, falsa) attestazione di presenza in servizio da parte del primario sarebbe priva di offensività e non comporterebbe alcun pregiudizio economico in capo alla ASL di appartenenza siccome, per contratto, il primario medesimo non sarebbe vincolato all’osservanza di un orario minimo di presenza fisica in servizio; – al riguardo, deve considerarsi che la ratio dell’assenza di un vincolo orario minimo per i dirigenti di struttura complessa va ricercata in direzione esattamente inversa rispetto a quella propugnata dal convenuto; infatti, la flessibilità oraria non costituisce una sorta di “privilegio” per detta dirigenza, ma rappresenta un meccanismo di maggior responsabilizzazione e di orientamento al risultato, nel senso che l’assolvimento di un debito orario “minimo” non può esaurire, per il dirigente, la prestazione lavorativa e non può quindi essere invocato a suo favore a fini valutativi; l’invocata previsione contrattuale non può quindi essere letta in senso riduttivo, essendo vero il contrario, cioè che il dirigente di struttura complessa non ha un orario minimo perché si presuppone che l’apporto lavorativo richiestogli, per sua natura, non possa essere circoscritto entro i ristretti limiti di un numero di ore prefissate; – la tesi difensiva conduce, peraltro, a risultati inaccettabili e paradossali laddove, se portata alle sue estreme conseguenza, implicherebbe la possibilità, per un primario, di non presentarsi quasi mai nel reparto da lui diretto, purché il reparto consegua comunque i risultati programmati”.
 
Dunque, il dirigente di struttura complessa, quindi: “a) deve assicurare la propria presenza in servizio; b) non esaurisce la propria prestazione lavorativa solo con la suddetta presenza in servizio; c) deve articolare e correlare il proprio tempo di lavoro all'orario degli altri dirigenti; d) documenta la pianificazione della propria attività istituzionale e delle proprie assenze nonché dei giorni ed orari dedicati alla libera professione; e) rende del tutto trasparenti le modalità delle proprie prestazioni lavorative; f) concorda con l’azienda le modalità con le quali deve essere assicurata la rilevazione della sua presenza in servizio; g) consente per tal via all'azienda l'applicazione degli istituti contrattuali (quali aspettative, malattie, ferie, permessi etc.), la verifica delle responsabilità, la garanzia delle tutele medico-legali, previdenziali, assicurative ed infortunistiche, la distinzione tra l'attività istituzionale e quella libero professionale intramuraria; – la presenza fisica del dirigente in servizio costituisce, quindi, una condizione necessaria, ma non sufficiente all’integrale assolvimento degli obblighi dirigenziali.”

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