Concorso Dirigenti Scolastici del 2004 in Sicilia: per il Consiglio di stato è competente il Tar Lazio

Di Lalla
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Cisl Scuola Sicilia – Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, in ordine al conflitto di competenza sulla intera vicenda concorsuale dei Dirigenti Scolastici siciliani “congelati”, ed i vari provvedimenti legislativi e correlativi atti del CGA Sicilia, ha dichiarato la incompetenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Sicilia affermando invece la competenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma (Ordinanza depositata in Segreteria il 9 marzo 2011). Leggi l’ordinanza:

Cisl Scuola Sicilia – Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, in ordine al conflitto di competenza sulla intera vicenda concorsuale dei Dirigenti Scolastici siciliani “congelati”, ed i vari provvedimenti legislativi e correlativi atti del CGA Sicilia, ha dichiarato la incompetenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Sicilia affermando invece la competenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma (Ordinanza depositata in Segreteria il 9 marzo 2011). Leggi l’ordinanza:

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

Sui ricorsi numero di registro generale 20, 21, 22 e 23 di A.P. del 2011 e in particolare:

sul ricorso per regolamento di competenza n. 594/2011 proposto da:

[….];

 contro

[…..]

 sul ricorso per regolamento di competenza n. 597/2011 proposto da:

[….];

contro

Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, rappresentato e difeso dall’Avvocatura, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12; Ufficio Scolastico Regionale Sicilia; […]

 sul ricorso per regolamento di competenza n. 599/2011 proposto da:
[….];

contro

[….]

 sul ricorso per regolamento di competenza n. 851/2011 proposto da:
[….]

contro

[….];

nei confronti di

[….]

Per la pronuncia sui sopra indicati regolamenti di competenza e sul conflitto di competenza ai sensi dell’articolo 10, comma 5, del d. lgs. n. 373 del 24 dicembre 2003;

 Visto l’art. 10, comma 5, del d. lgs. n. 373 del 24 dicembre 2003;
Visti i ricorsi per regolamento di competenza e il decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 4 febbraio 2011;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, [….] ;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 febbraio 2011 il Cons. Sergio De Felice e uditi per le parti gli avvocati Mazza, Reggio D’Aci, Manzi, Guzzetta, Pescatore, Licciardello e l’avvocato dello Stato Coaccioli.;

1.In via preliminare si dispone la riunione dei ricorsi, attese le ragioni di connessione soggettiva e oggettiva.

Con essi si chiede di dichiarare che la impugnativa del decreto ministeriale del Ministro dell’Istruzione, Università e Ricerca n. 2/2011 attuativo della legge n. 202 del 2010 non spetta al Consiglio di Giustizia Amministrativa, ma è di competenza funzionale e territoriale del T.a.r. del Lazio o in subordine (richiesta subordinata di tutti i ricorsi, ad eccezione del ricorso r.g.n. 23/2011) del T.a.r. Sicilia.

Deve altresì tenersi presente che, in fatto, l’Avvocatura dello Stato di Palermo ha depositato alla segreteria del Consiglio di Stato tre distinti regolamenti di competenza, che sono stati inseriti nei fascicoli rispettivamente 22/2011, 20/2011 e 21/2011 dei giudizi in camera di consiglio.

Si intendono quindi riuniti anche i regolamenti di competenza proposti dalla Avvocatura dello Stato che, pur privi di autonomo numero di ruolo, costituiscono sostanzialmente autonomi ricorsi per regolamento di competenza.

I ricorsi per regolamento di competenza proposti dalla Avvocatura dello Stato ai sensi dell’art. 15 c.p.a. ricalcano in sostanza i motivi e le richieste degli altri regolamenti di competenza; alla odierna camera di consiglio l’avvocato dello Stato ha dichiarato di rinunciare alla richiesta subordinata (della competenza in primo grado del Tar Sicilia) insistendo sulla sola competenza del Tar Lazio.

2. In sintesi, la vicenda processuale che ha dato origine alla questione è la seguente.

In primo grado venivano impugnati dalle signore *** e *** gli atti del concorso per dirigente scolastico bandito con DDG MIUR del 22.11.2004, concluso per le ricorrenti con valutazione negativa sulla prova scritta. Il ricorso non veniva notificato ad alcun eventuale controinteressato.

Veniva accolta la istanza cautelare, a seguito della quale aveva luogo una nuova valutazione e ricorrezione, con nuovo esito negativo, impugnato con motivi aggiunti, che questa volta comprendevano tutti gli atti della procedura concorsuale. Il ricorso per motivi aggiunti veniva notificato a due degli ammessi agli orali. In data 3 luglio 2007 veniva approvata la graduatoria finale.

Con due sentenze identiche il T.a.r. Sicilia, Palermo dichiarava inammissibili i ricorsi per mancata evocazione in giudizio di alcun controinteressato, con rilievo anche di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse a seguito della ricorrezione con nuovo esito negativo.

Le ricorrenti originarie proponevano appello al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana , notificando l’atto di gravame a due controinteressati. Tali appelli venivano accolti con sentenze nn. 477 e 478 del 25 maggio 2009. Il motivo di accoglimento del giudice di appello atteneva ad un vizio di forma nella costituzione della Commissione giudicatrice, la quale, essendo stata scomposta in due sottocommissioni, come avvenuto in tutte le Regioni d’Italia in applicazione del dPCM n. 341 del 30.5.2001, avrebbe violato il principio dei collegi perfetti, con illegittima composizione delle sottocommissioni.

Prendendo atto delle decisioni nn. 477 e 478 del giudice di appello, l’Amministrazione scolastica, con decreto dirigenziale n. 10622 del 12 ottobre 2009, provvedeva a ricostituire una nuova Commissione giudicatrice, che rivalutava (in data 20 ottobre 2009) gli elaborati delle signore *** e ***, con nuovo esito negativo.

Venivano pertanto proposti, dalle medesime, dinanzi al C.G.A. quale giudice unico della ottemperanza, ai sensi dell’art. 37, legge n. 1034 del 1971, ricorsi volti a ottenere la corretta esecuzione del giudicato.

Tali ricorsi venivano accolti con sentenze identiche (nn. 1064 e 1065 del 2009 del C.G.A.) con le quali era ritenuta la elusione del giudicato della precedente attività di rinnovazione delle procedure concorsuali, in quanto l’amministrazione avrebbe dovuto garantire la segretezza della generalità degli elaborati.

L’amministrazione, in esecuzione di tali decisioni, dava avviso, in data 23 dicembre 2009, dell’avvio del procedimento relativo alla rinnovazione della procedura concorsuale di cui al DDG 22.11.2004.

Avverso le decisioni del C.G.A. venivano proposte numerose opposizioni di terzo da parte di concorrenti vincitori, che chiedevano anche la sospensione della esecutività, richiesta però rigettata; le signore Cucciniello e Gugliotta chiedevano e ottenevano decreto presidenziale al C.G.A. che ordinava di riavviare la rinnovazione integrale del concorso; in esecuzione di tale decreto presidenziale, con decreto del Direttore Generale dell’USR Sicilia del 20 maggio 2010 venivano fissate le prove scritte per i giorni 14 e 15 ottobre 2010.

Con ordinanza n. 556 dell’8 giugno 2010 del C.G.A. la dottoressa Millemaggi era nominata Commissario ad acta, con il potere di fissare le date di rinnovo.

Nel frattempo da parte di alcuni vincitori del concorso venivano proposti numerosi ricorsi per revocazione (perché si deduceva la insussistenza del vizio di forma per molti verbali della Commissione) e ricorso dinanzi alle Sezione Unite della Cassazione avverso le sentenze del C.G.A. rese in appello e quale giudice della ottemperanza, per violazione del principio del giusto processo, per eccesso di giurisdizione e difetto di giurisdizione; rispetto al proposto ricorso per cassazione veniva rigettata dal C.G.A. la richiesta cautelare proposta ai sensi dell’art. 367 del c.p.c..

Poiché il T.a.r. Lazio, sezione III bis, chiamato a esaminare l’ordine delle chiamate ad esaurimento, con ordinanze nn. 3579 e 3580 del 2010, aveva sospeso la rinnovazione delle procedure di concorso, il Direttore dell’USR Sicilia rinviava le prove già fissate per i giorni 14 e 15 ottobre 2010.

Le ricorrenti *** e ****chiedevano quindi al C.G.A. , in sede di incidente di esecuzione, di dichiarare nullo tale ultimo atto; veniva quindi emessa dal C.G.A. sentenza 4 novembre 2010 n.1383, con la quale si attribuiva ogni potere relativo alla rinnovazione procedurale al Commissario ad acta nominato, dottoressa Millemaggi. Quest’ultima quindi disponeva la ripetizione del concorso fissando le date dei giorni 13 e 14 dicembre 2010.

3.E’ intervenuta in data 3 dicembre 2010 la legge n. 202 del 2010, pubblicata in G.U. n. 284 del 4 dicembre 2010, riguardante “Norme per la salvaguardia del sistema scolastico in Sicilia e per la rinnovazione del concorso per dirigenti scolastici indetto con decreto direttoriale 22 novembre 2004, pubblicato nella gazzetta Ufficiale, 4^ serie speciale, n. 94 del 26 novembre 2004” , che dispone che al fine di consentire all’Ufficio scolastico regionale per la Sicilia di rinnovare le fasi locali del corso-concorso indetto con DDG 22 novembre 2004, in esecuzione delle statuizioni della giustizia amministrativa e allo scopo di garantire la continuità dell’esercizio della funzione dirigenziale, il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca è autorizzato ad emanare, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, un decreto volto a determinare le modalità di svolgimento della procedura secondo i criteri stabiliti dalla presente legge.

Vista la suddetta legge, il Commissario ad acta in data 7 dicembre 2010 ha revocato il precedente suo provvedimento del 12 novembre 2010, con il quale aveva fissato le prove per i giorni 14 e 15 dicembre 2010.

Le ricorrenti originarie hanno adito direttamente il C.G.A. con ricorso per l’annullamento dell’atto di revoca, lamentando anche la sospetta incostituzionalità della normativa sopravvenuta; tale ricorso è stato inserito nel giudizio r.g.n. 1166 del 2010, già definito con sentenza n.1383 del 2010 (in sede esecutiva), con fissazione della camera di consiglio al 2 febbraio 2011.

In data 3 gennaio 2011 è intervenuto il decreto del Ministro dell’istruzione, università e ricerca, pubblicato sulla G.U. del 12 gennaio 2011, con il quale viene disposta la rinnovazione della procedura concorsuale di cui al DDG 22.11.2004, in attuazione della legge n. 202 del 2010; tale decreto è stato impugnato dalle due originarie ricorrenti con motivi aggiunti nei ricorsi r.g.nn. 1166 e 1167 del 2010; nel giudizio r.g.n. 1166 è stata chiesta la tutela cautelare monocratica, concessa dal Presidente del C.G.A. con decreto del 18 gennaio 2011; con ulteriori motivi aggiunti proposti nel giudizio r.g.n. 1166 del 2010 sono stati impugnati i provvedimenti amministrativi conseguenti al decreto del Ministro su menzionato, costituiti dal decreto del Direttore Generale del MIUR del 13 gennaio 2011 e dal decreto n. prot. AOOO DIRSI Reg. Uff. 724 del 14 gennaio 2011, recanti regolamentazione delle date delle prove previste dalla legge n. 202 del 2010.

Con ulteriore istanza è stata avanzata richiesta di provvedimento presidenziale cautelare, richiesta accolta con decreto n. 125 del 19 gennaio 2011.

4.Descritta la complessa vicenda processuale, con i regolamenti di competenza viene assunta la competenza inderogabile del giudice di primo grado e la violazione del doppio grado di giudizio per avvenuta impugnazione diretta (per saltum) avanti al C.G.A. per la Sicilia del decreto del Ministro dell’Università e della Ricerca n. 2 del 3 gennaio 2011 sostenendo la competenza territoriale del T.a.r. del Lazio a conoscere della impugnazione.

A sostegno di tale deduzione, si osserva nel ricorso che lo spirito e la ratio della legge sono quelli di fare fronte alle problematiche organizzative, funzionali e sociali emerse a livello nazionale nel settore dirigenziale del MIUR, rappresentando che, a causa della mobilità interregionale dei dirigenti scolastici, una buona parte dei vincitori del concorso oggi presta servizio in varie regioni di Italia e quindi i provvedimenti in questione hanno influito sulla dirigenza scolastica su base nazionale. Viene rappresentato altresì che la legge ha previsto per la sua attuazione un decreto del Ministro e non del Direttore dell’Ufficio Scolastico Regionale della Sicilia e che pertanto si tratta di atto generale di organizzazione che esplica i suoi effetti al di là del livello regionale dando risposte a problematiche organizzative e funzionali di livello nazionale.

In definitiva, secondo la tesi prospettata con i ricorsi per regolamento di competenza, il ricorso proposto quale incidente di esecuzione è un’azione di annullamento ai sensi dell’art. 29 c.p.a., basata tra l’altro anche su una pretesa illegittimità costituzionale, che non può non essere vagliata dal giudice naturale di primo grado (e con la garanzia del doppio grado).

5. Con ordinanze del 2 febbraio 2011 il C.G.A., dando atto della proposizione dei regolamenti di competenza ha disposto la prosecuzione del giudizio in ordine alla impugnazione del decreto del 12 novembre 2010 adottato dal Commissario ad acta e ha ordinato la integrazione del contraddittorio per pubblici proclami; inoltre ha rinviato alla camera di consiglio del 18 maggio 2011 per la prosecuzione; quindi ha sospeso il giudizio limitatamente alla impugnazione del decreto del Ministro e dei relativi atti di attuazione e confermato i decreti presidenziali cautelari.

Il Presidente del Consiglio di Stato ha assegnato i ricorsi, ai sensi dell’art. 10, comma 5, del d.lgs. n. 373 del 24 dicembre 2003, alla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella composizione integrata prevista dalla stessa norma. Con decreto del 4 febbraio 2011, ha dichiarato la inammissibilità della istanza di misure cautelari monocratiche proposta nell’ambito del regolamento di competenza nei confronti del decreto presidenziale del 19 gennaio 2011 adottato dal Presidente del C.G.A.

I ricorsi per regolamento di competenza sono stati quindi trattenuti in decisione dopo discussione alla camera di consiglio.

6. Al riguardo, questa Adunanza Plenaria osserva anzitutto che quello proposto è propriamente un conflitto di competenza.

In particolare, rileva che la fattispecie considerata dalla norma speciale di cui al quinto comma dell’art. 10 del d.lgs. n. 373 del 2003 non può essere assimilata – e limitata – al conflitto di competenza così rubricato all’articolo 45 del codice di procedura civile. Questa norma si limita a disciplinare su richiesta di ufficio del giudice l’ipotesi del solo conflitto negativo virtuale, nel senso che è diretta ad evitare e reprimere il conflitto negativo reale; non contempla invece, oltreché la fattispecie del conflitto positivo attuale o virtuale, quella del conflitto potenziale.

Pertanto, non giova alla risoluzione del caso sottoposto, il rinvio esterno alle disposizioni del codice di procedura civile, effettuato dall’articolo 39 del c.p.a., trattandosi di fattispecie a sé stante.

Si deve altresì constatare che il nuovo codice non contempla l’ipotesi di conflitto di competenza tra C.G.A e Consiglio di Stato: la normativa, dunque, non definisce la nozione di conflitto di competenza né lo disciplina in modo specifico.

Se ne deve concludere che il compito spetta all’interprete ed al riguardo, ad opinione dell’Adunanza Plenaria, la formulazione dell’articolo 10, comma quinto, è di tale ampiezza da ricomprendere sia il conflitto positivo che quello negativo, sia il conflitto reale che quello virtuale.

Ritiene altresì che non sussistano preclusioni a una lettura della norma che renda possibile la sollevazione del conflitto di competenza sia ad opera del giudice che a seguito di richiesta delle parti, come nella specie.

Difatti, in mancanza di una qualsivoglia disciplina “procedimentale”, è impensabile, alla stregua dei principi costituzionali del giusto processo di cui all’art. 111 e della loro finalità sostanziale di tutela dei diritti delle parti, negare in particolare il potere di queste ultime di sollevare un conflitto che vede in gioco il riparto della competenza funzionale – perdippiù costituzionalmente garantita dall’articolo 116 – fra il “plesso” giustiziale amministrativo nazionale e quello siciliano, competenza quest’ultima di recente ribadita dall’articolo 100 c.p.a..

7. Venendo al merito della questione, va quindi determinato se la controversia sia oggetto delle funzioni giurisdizionali del C.G.A. o piuttosto del T.a.r. Lazio, rimanendo ovviamente estranea alla cognizione di questo giudice quella della competenza del giudice di primo grado ovvero di quello di appello del “plesso” siciliano.

Il problema posto deve attraversare necessariamente la qualificazione dell’atto impugnato, nonché la natura della domanda proposta: occorre stabilire, cioè, se il decreto del Ministro del 3 gennaio 2011, autorizzato dalla legge n. 202 del 2010, debba considerarsi ancora attinente alla vicenda esecutiva oppure debba essere oggetto di azione di annullamento ai sensi dell’art. 29 del c.p.a.

8. In ordine a tale ultimo aspetto, la sopravvenienza di una legge che ridisciplina proprio gli atti e l’attività amministrativa che era stata dapprima oggetto di sindacato giurisdizionale, determina, ad avviso dell’adunanza, l’effetto di scollegare la vicenda, assoggettata a nuova legge per il noto principio di legalità, dalla mera fase esecutiva del giudicato (nel senso che la sopravvenienza di una legge-provvedimento avente lo stesso contenuto di un provvedimento amministrativo impugnato in sede giurisdizionale rende improcedibile il relativo ricorso, tra tante, Consiglio di Stato, IV, 23 settembre 2004, n. 6219).

Il doppio intervento provvedimentale, costituito da una norma di legge e da un decreto del Ministro, che della norma primaria è attuazione, consente di ritenere che esso incida sia sulla vicenda amministrativa passata che su quella futura.

Sulla vicenda passata, i suddetti atti incidono perché integrano sopravvenienze sia di diritto che di fatto, e quindi superandola e privandola in parte dei suoi effetti; per il futuro, la rinnovazione della attività amministrativa non può più dirsi dovuta quale adempimento a seguito di pronunce demolitorie e di ottemperanza del potere giurisdizionale, ma si concretizzerà in attività che sarà, per il rispetto del principio di legalità, esecutiva della legge n. 202 del 2010 e del decreto del Ministro che di detta legge costituisce attuazione, sia pure sulla base del dato storico che la legge è stata occasionata dalle vertenze giurisdizionali.

Il decreto del Ministro, in particolare, si pone come atto-presupposto della successiva attività amministrativa concorsuale, in quanto chiude un procedimento o un sub-procedimento e consuma la discrezionalità amministrativa, ponendosi come vincolante rispetto all’ulteriore corso, alla stregua della lex specialis di una procedura concorsuale (così per esempio, Consiglio Stato, sez. VI, 30 dicembre 2005, n. 7620 sul bando di concorso).

La legge n. 202 del 3 dicembre 2010 e il decreto del Ministro del 3 gennaio 2011 già hanno dettato regole e criteri per la rinnovazione della procedura concorsuale, che seguirà quale attività consequenziale.

Chiarito che si tratta di un’azione di annullamento, non rileva se essa venga dedotta anche sub specie di illegittimità costituzionale o con altri vizi.

9. L’Adunanza ritiene, sulla base dei criteri per individuare la competenza, previsti dall’art. 13 c.p.a., che il giudice competente a conoscerne debba essere il Tar Lazio, sede di Roma.

Infatti ai sensi dell’art. 13, comma primo, se il criterio è quello della sede dell’organo della pubblica amministrazione, la competenza a conoscere dell’atto del Ministro non può che essere del tribunale romano.

Se il criterio individuatore della competenza (sempre ai sensi del primo comma dell’art. 1, ma secondo periodo) è quello degli effetti diretti dell’atto, non può non osservarsi come la legge in questione abbia riguardo anche agli interessi nazionali e non solo locali, disciplinando in modo nuovo e diverso rapporti oramai estesi sull’intero territorio nazionale e oramai scissi, quantomeno in parte, dall’annosa vicenda concorsuale e giurisdizionale.

Né tali effetti possono relegarsi a effetti mediati o indiretti, in quanto il decreto del Ministro, che sancisce nuovi criteri per la rinnovazione della procedura concorsuale a seguito delle statuizioni del giudice amministrativo, deve essere inteso anche – in parte qua – come atto di organizzazione della dirigenza scolastica nazionale e quindi non riconducibile alla sola sfera d’interessi regionali.

10. Sulla base delle sopra esposte considerazioni deve dichiararsi, in ordine alla domanda di annullamento del decreto del Ministro del 3 gennaio 2011 sopra menzionato, che è incompetente il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Sicilia ed è competente ai sensi dell’art. 13 c.p.a. il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma.

Considerata la particolarità e la complessità della vicenda, si ritiene che le spese della presente fase debbano essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria, composta ai sensi dell’art. 10, comma 5 d.lgs. n. 373 del 24 dicembre 2003), pronunciando sulle istanze e sui proposti regolamenti di competenza, previa riunione dei medesimi, relativi alla domanda di annullamento proposta avverso il decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca del 3 gennaio 2011, in ordine al conflitto di competenza:

1) dichiara la incompetenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Sicilia ;

2) dichiara la competenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 febbraio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Pasquale de Lise, Presidente del Consiglio di Stato

Giancarlo Coraggio, Presidente di Sezione

Gaetano Trotta, Presidente di Sezione

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Stefano Baccarini, Presidente

Rosanna De Nictolis, Consigliere

Marco Lipari, Consigliere

Marzio Branca, Consigliere

Francesco Caringella, Consigliere

Maurizio Meschino, Consigliere

Gerardo Mastrandrea, Consigliere

Gabriele Carlotti, Consigliere

Sergio De Felice, Consigliere, Estensore

Angelica Dell’Utri, Consigliere

Guido Romano, Consigliere

L’ESTENSORE
Il PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DI STATO

  DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/03/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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