Che senso ha avuto abilitare così tanti docenti se il sistema scolastico non è in grado di stabilizzarli? Lettera

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Chiunque abbia familiarità con il mondo della scuola sa che il legislatore, con la legge finanziaria del 2007, ha trasformato le graduatorie permanenti in graduatorie ad esaurimento. Quello che molti non sanno o che forse non ricordano è che motivo di tale “trasformazione” è la diretta conseguenza del dichiarato intento di porre fine al precariato scolastico ma anche di evitarne la ricostituzione.

Chiunque abbia familiarità con il mondo della scuola sa che il legislatore, con la legge finanziaria del 2007, ha trasformato le graduatorie permanenti in graduatorie ad esaurimento. Quello che molti non sanno o che forse non ricordano è che motivo di tale “trasformazione” è la diretta conseguenza del dichiarato intento di porre fine al precariato scolastico ma anche di evitarne la ricostituzione.

Al fine di perseguire il primo obiettivo (eliminazione del precariato) il legislatore, da un lato, come detto, trasforma le graduatorie da permanenti ad esaurimento, dall'altro delega il Ministero alla definizione di un piano triennale per l'assunzione a tempo indeterminato del personale docente per gli anni 2007-2009 o per essere precisi alla verifica della concreta fattibilità dello stesso.

Relativamente al secondo obiettivo (evitare la ricostituzione di nuovo precariato) il Ministero viene incaricato di individuare nuove modalità di formazione e abilitazione e di innovare e aggiornare gli attuali sistemi di reclutamento del personale docente. Ultimo ma non ultimo, il legislatore reintroduce il meccanismo della procedura concorsuale da bandire con cadenza biennale, ovviamente nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente. Il motivo per cui della finanziaria del 2007 si ricorda quasi esclusivamente il punto relativo alla trasformazione delle graduatorie da permanenti ad esaurimento è che questo è stato l'unico effetto pratico realizzato dalla norma. Infatti il piano di assunzioni di 150.000 docenti, previsto dalla legge citata, non è stato realizzato (evidentemente non era concretamente fattibile) e i concorsi non sono stati banditi con cadenza biennale (il primo concorso post legge finanziaria del 2007 risale, come noto, al 2012).

Per quanto riguarda le nuove modalità di formazione e di abilitazione dei docenti il procedimento è stato avviato solo nel 2010 quando il Ministero finalmente emana il D.M. 249/2010 intitolato, appunto, “Regolamento concernente: «Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti della scuola dell'infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado, ai sensi dell'articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244>>.

Della serie “meglio tardi che mai” il Ministero pianifica l'istituzione di un corso abilitante denominato Tirocinio Formativo Attivo (TFA) al quale si potrà accedere soltanto mediante concorso, ops…scusate, selezione pubblica per titoli ed esami. Il motivo della selezione è semplice. Come detto, scopo del legislatore del 2006 non era solo quello di eliminare il precariato ma anche di evitarne la ricostituzione. Ne consegue che se lo Stato avesse consentito a tutti gli aspiranti di potersi abilitare “in un colpo solo” il sistema scolastico non avrebbe avuto la capacità di assorbire tutti gli abilitati con l'ovvio risultato di creare, sotto altra veste, altri precari.

Quanto sopra lo si comprende meglio dalla lettura dell'art. 5 del D.M. 249/2010: “Il numero complessivo dei posti annualmente disponibili per l'accesso ai percorsi è determinato sulla base della programmazione regionale degli organici e del conseguente fabbisogno di personale docente nelle scuole statali (seguivano alcune parole non ammesse al “Visto” della Corte dei conti) deliberato ai sensi dell'articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, previo parere del ministero dell'economia e delle finanze e del ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, maggiorato nel limite del 30% in relazione al fabbisogno dell'intero sistema nazionale di istruzione, e tenendo conto dell'offerta formativa degli atenei e degli istituti di alta formazione artistica, musicale e coreutica” (art. 5 D.M. 249/2010)

Il fabbisogno nazionale viene calcolato dai “cervelloni” del Ministero tenendo conto delle cessazioni dal servizio stimate, quindi sui posti che diverranno disponibili e vacanti, ed in considerazione del fatto che il 50% dell'ammontare complessivo di dette cessazioni, appunto, è destinato per legge agli aspiranti inclusi nelle graduatorie ad esaurimento. Detto in soldoni! Il fabbisogno nazionale viene calcolato in base alla capacità di assorbimento del sistema scolastico, risultante, lo si ribadisce, da un analitico studio condotto dall'amministrazione sulle cessazioni dal servizio di docenti di ruolo a cui viene aggiunta una quota di maggiorazione del 30%. Certo qualcuno potrebbe obiettare che sarebbe bastato bandire un concorso a cattedra abilitante ma, evidentemente, la soluzione, già sperimentata in passato, non era in linea con la “rivoluzione copernicana” che si intendeva attuare.

L'idea è, infatti, quella di formare e preparare i docenti prima che essi diventino docenti di ruolo, se a questo si aggiunge che il costo della formazione è a carico dei partecipanti l'idea non è solo innovativa ma geniale.

Viene dunque definito un piano delle disponibilità per i TFA, articolato in tre anni, suddiviso per regioni. Per fare un esempio pratico, nella regione Campania, con il primo ciclo TFA, vengono messi a bando, per la classe di concorso A019 (oggi A046) – Scienze giuridiche ed economiche, un numero complessivo di 80 posti. Ciò vuol dire che il fabbisogno espresso, relativamente a tale classe di concorso per la regione considerata, è di circa 61 posti cui va aggiunta la maggiorazione del 30% dell'intero sistema nazionale d'istruzione. Chi, dunque, ha intrapreso il selettivo, faticoso, complicato, tortuoso e dispendioso (€ 2.500 per ciascun partecipante) percorso abilitante lo ha fatto confidando ragionevolmente sul fatto che, per ciascuna classe di concorso, il sistema scolastico sarebbe stato in grado di assorbire, entro i limiti predetti, i neo abilitati.

D'altra parte che senso avrebbe avuto far abilitare così tante persone se in concreto non era necessario per il sistema scolastico assorbire nuovi docenti? Ed ancora che senso avrebbe avuto prevedere un percorso di formazione iniziale senza avere riguardo al momento finale del percorso ossia la concreta possibilità di entrare nei ruoli scolastici? Intento del legislatore del 2006, ricordiamolo, non era solo quello di eliminare il precariato ma anche di evitarne la ricostituzione!

E' ineludibile che l'espressione del fabbisogno nazionale all'atto della programmazione degli accessi al TFA muovesse da questa necessità. Prima di proseguire ed al fine di evitare pericolosi equivoci ritengo necessario e doveroso chiarire che nessuna disposizione legislativa o regolamentare ha mai sancito un automatismo tra conseguimento del titolo abilitante ed assunzione nei ruoli dell'amministrazione scolastica. In altre parole il conseguimento del titolo abilitativo per mezzo dell'accesso (selettivo) e del successivo superamento del tirocinio formativo non determina l'automatica possibilità di essere assunto a tempo indeterminato.

Chiusa la parentesi del cosiddetto “doppio canale”, la scelta del legislatore è ricaduta sull'espletamento del concorso pubblico come strumento di selezione unica ed ordinaria per l'accesso al ruolo docente dell'amministrazione scolastica. Nonostante le modalità di accesso, il calcolo dei posti disponibili, i contenuti delle prove e la valutazione delle stesse siano sostanzialmente identiche a quelle poste alla base di un concorso pubblico (compreso quello attualmente bandito) formalmente il TFA non lo è. Tale circostanza può essere considerata giusta o sbagliata a seconda delle sensibilità giuridiche e politiche di ciascuno di noi ma sicuramente il fatto che, a legislazione vigente, una categoria di soggetti per poter accedere ad un concorso pubblico deve aver prima dovuto superare una precedente (ed identica) selezione pubblica rappresenta indubbiamente un “unicum” per l'ordinamento (mi verrebbe da dire la più grande procedura preselettiva mai concepita).

Dunque il conseguimento dell'abilitazione non dà diritto all'accesso al ruolo docente, esso rappresenta, nelle intenzioni del legislatore, l'inizio del percorso formativo del futuro docente che, in teoria, si dovrebbe esaurire con l'espletamento del concorso pubblico.

Successivamente al primo ciclo del TFA (conclusosi nel 2013), il Ministero ha bandito un secondo ciclo di tirocinio abilitativo ed ha istituito dei percorsi abilitanti speciali (PAS). Tutti, ovviamente, basati su una programmazione d'accesso regolata dal fabbisogno nazionale. Per tornare all'esempio precedente, soltanto in Campania il Ministero ha consentito, in circa 3 anni, l'abilitazione di circa 240 persone relativamente alla classe di concorso A019.

Ora se si considera che per tale insegnamento lo stesso Ministero, in Campania, ha messo a concorso 12 posti e che in tutta Italia i posti disponibili sono 177 non ci vuole molto a capire che qualcosa non torna. Se a questo aggiungiamo che, su tali posti, possono concorrere non solo gli abilitati ex TFA e PAS ma anche tutti coloro che hanno altro tipo di abilitazione (leggasi gli iscritti nelle GAE) allora si ha la conferma definitiva che il sistema relativamente alla Regione considerata non è assolutamente in grado di assorbire nemmeno il 5% degli abilitati formati dal D.M. 249/2010 su tale classe di concorso.

La domanda, a questo punto, come diceva il grande Antonio Lubrano, sorge spontanea … com' è possibile? La risposta immediata da dare è anche quella più semplice: il calcolo del fabbisogno nazionale sulla scorta del quale sono stati indetti due cicli di TFA ed un PAS è sbagliato. Possibile? In realtà non proprio. Il calcolo iniziale è, per quanto mi è dato capirne, assolutamente corretto. Il problema è che il calcolo è stato eseguito prima della riforma Fornero che, come sappiamo, ha drasticamente modificato i criteri per accedere al pensionamento. In buona sostanza le stime di cessazione dal servizio ipotizzate sono state stravolte in corso di causa e con esso anche il calcolo del fabbisogno nazionale. Il che porta ad un'ulteriore domanda: possibile che nessuno al Ministero se ne sia accorto? Francamente non ne ho idea.

Su questo aspetto attendiamo la risposta del Ministro all'interrogazione parlamentare depositata in data 8 aprile da alcuni membri del PD che, meglio tardi che mai, sembrano essersi accorti del problema in realtà già sollevato in sede di approvazione della legge 107/2015 da esponenti di altre forze politiche tra cui il M5S (se non cito altri spero nessuno ne abbia a male). Il concorso a cattedra è stato presentato dal Ministro dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca, On.Le Stefania Giannini, come il ritorno alla Costituzione. La parola “ritorno” francamente non mi piace perché lascia inevitabilmente intendere che si stia “tornando” da qualche parte dove prima non si era e sappiamo tutti che dalla Costituzione “non si può uscire” e nemmeno “allontanarsi”.

Ragionando a contrario dovremmo ammettere che il sistema precedente, quello del doppio canale per intenderci, era incostituzionale … ma così non è! Il sistema era perfettamente costituzionale ciò che non ha funzionato semmai è stata proprio la circostanza che, per quasi un decennio, i concorsi non sono stati banditi lasciando molti docenti nel limbo del precariato, stritolati dall'abuso dell'esercizio di un sistema in se perfettamente legale. Bandire un concorso era, a mio parere utile e necessario, nella misura in cui l'Amministrazione ed il legislatore potessero garantire la soddisfazione del legittimo affidamento riposto dai soggetti che precedentemente erano stati fatti abilitare a concorrere quantomeno su un numero di posti non solo sufficienti ma in linea con il fabbisogno nazionale precedentemente espresso.

Se ciò non era possibile perché il calcolo era errato o è diventato errato occorreva, probabilmente, gestire la fase transitoria in maniera diversa nel rispetto, lo si ribadisce, del legittimo affidamento dei cittadini e del principio di uguaglianza sostanziale. La sensazione che si va diffondendo tra gli abilitati (in particolare chi ha conseguito il TFA) è quella di frustrazione legata non solo alla percezione di essere stati lesi in aspettative assolutamente legittime e disattese dall'amministrazione ma anche di discriminazione rispetto ai criteri utilizzati “fino a ieri” per l'assunzione in ruolo dei docenti nella fase C (a cui nessuno si è sognato di chiedere il livello di conoscenza della lingua inglese) che si riflette, inevitabilmente, sulla sensazione di un diverso trattamento motivato più che da ragioni sostanziali da circostanze legate al formalismo giuridico dell'essere inclusi o meno in una certa graduatoria.

La sensazione è che oltre al fabbisogno nazionale sia sfuggita anche l'attenzione per i bisogni della persona vero centro dell'ordinamento giuridico, il cui sviluppo è obiettivo cardine della Costituzione. Concludo rivolgendo un grande in bocca al lupo a tutti i colleghi che si apprestano a misurarsi con l'imminente selezione pubblica, ops…scusate concorso, nella certezza che coloro i quali riusciranno ad accedere al ruolo docente non saranno i migliori ma “i migliori tra i migliori”.

avv. Carlo Mazzone

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