ATA trasferiti al Miur: diritto riconoscimento anzianità maturata negli Enti Locali. Si apre possibilità risarcimento danni

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Commento dell’Avv. Nicola Zampieri alla sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) che conferma il diritto per il personale ATA trasferito nei ruoli del Miur al computo dell’anzianità di servizio maturata nel comparto degli Enti Locali. 

L’Avv. Zampieri sottolinea che la sentenza della Corte Edu del 30 gennaio 2020 consente quindi non solo di impugnare entro il termine di 6 mesi le eventuali sentenze della Cassazione che non recepissero la posizione della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, ma anche di agire direttamente nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, onde ottenere il risarcimento dei danni per violazione dei principi comunitari della certezza del diritto, della tutela dell’affidamento, della indipendenza del Giudice e della parità delle armi, consacrati nell’art. 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’unione Europea.

Commento dell’Avv. Nicola Zampieri

“La Corte Europea dei diritti dell’Uomo con la sentenza Cicero del 30 gennaio 2020 interviene nuovamente nel contenzioso inerente il personale ATA e ITP., coattivamente trasferito dagli Enti locali ai ruoli statali, consentendo così di agire nei confronti dello Stato italiano per violazione della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo (cd. CEDU). e del diritto eurounitario.

Come noto l’art. 8 della L. n. 124/99 aveva originariamente disposto che detto personale venisse inserito a decorrere dall’1.1.2000 nei ruoli del Ministero dell’Istruzione sulla scorta dell’anzianità maturata nei Comuni e nelle province di provenienza.

Con il D.M. 5/4/2001 (di recepimento dell’accordo ARAN e Confederazioni Sindacali del 20/7/2000), il MIUR aveva peraltro deciso di sottoinquadrare il personale nella fascia contrattuale risultante dalla sommatoria della retribuzione base con alcune specifiche voci retributive percepite alla data del 31/12/1999 (cd. “maturato economico parziale”), senza invece considerare né l’anzianità maturata nel comparto di provenienza, né il trattamento economico complessivamente percepito nel 1999 (comprensivo anche del premio incentivante, corrispondente ad un’altra mensilità).

Il tribunale di Venezia, con la sentenza n. 412/2004, dichiarava pertanto la nullità dell’accordo del 20.7.2000, per violazione dei diritti garantiti dalla norma imperativa costituita dall’art. 8 della l. n. 124/99, che invece assicurava l’inquadramento in base all’anzianità maturata nel comparto Enti Locali.

Considerato che tale sentenza rivestiva efficacia erga omnes, in quanto emessa ai sensi dell’art. 64 del d.lvo n. 165/2001, il Governo italiano approvava il comma 218 dell’art. 1 della Legge finanziaria 23.12.2005, n. 266, con cui sanciva che detto personale non poteva più ottenere l’inquadramento nei ruoli statali in base all’anzianità, bensì sulla base del maturato economico.

In esito a tale modifica normativa la Cassazione, che fino ad allora aveva sempre accolto i ricorsi dei lavoratori (cfr. Cass. S.L. sentenze n. 3224, n. 3356, n. 7747, n. 3356, n. 4722, n. 7747, n. 18652- 18657 e n. 18829 del 2005), cambiava orientamento e iniziava a rigettare i ricorsi pendenti in Cassazione.

L’avv. Sullam Isacco del Foro di Milano denunciava pertanto davanti alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo l’illegittima interferenza del Governo italiano nel contenzioso in essere, con una legge falsamente interpretativa, che si poneva in contrasto con l’interpretazione precedentemente fornita dalla giurisprudenza.

La Suprema Corte di Cassazione a sua volta, con ordinanza del 4 settembre 2008, chiedeva alla Corte Costituzionale di pronunciarsi sul contrasto dell’art. 1 della L. n. 266/2005 con l’art. 6 della Convenzione CEDU. e quindi con l’art. 117 della Cost., nel chiaro intento di evitare all’Italia il rischio di condanna per violazione della CEDU..

La Corte Costituzionale, con sentenza n. 311/2009, disattendeva però la remissione promossa dalla Cassazione, opinando che “la Corte di Strasburgo non ha inteso enunciare un divieto assoluto d’ingerenza del legislatore, dal momento che in varie occasioni ha ritenuto non contrari all’art. 6 della Convenzione europea particolari interventi retroattivi dei legislatori nazionali … allorché ricorrevano ragioni storiche epocali, come nel caso della riunificazione tedesca”.

La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, con le decisioni Agrati e altri c. Italia del 7 giugno 2011 e dell’8 novembre 2012, si vedeva pertanto costretta a smentire l’interpretazione fornita dalla Corte Costituzionale e a dichiarare che la legge finanziaria n. 266/2005 violava l’art. 6 della CEDU. e l’art. 1 del protocollo 1, in quanto il legislatore italiano, con la legge finanziaria per il 2006, si è ingerito nell’amministrazione della giustizia, imponendo una interpretazione contrastante con quella offerta dalla Cassazione.

Le stesse Sezioni Unite della Cassazione, con la sentenza n. 17076 dell’8/7/2011, infatti rimarcavano che “l’art. 1, comma 218, della l. n. 266/2005 si qualificava di interpretazione, ma in realtà non aveva il contenuto effettivo di interpretazione autentica perché vi era un assai marcato scarto di contenuto rispetto alla disposizione interpretata (L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 8, comma 2).

Quest’ultima si limitava a riconoscere tout court al personale amministrativo, tecnico e ausiliario (Ata) del settore scuola, che era stato trasferito dall’ente locale all’Amministrazione statale, “l’anzianità maturata presso l’ente locale di provenienza” “ai fini giuridici ed economici”, mentre la disposizione di interpretazione aveva un contenuto ben più dettagliato e nient’affatto estraibile come significato plausibile dalla disposizione di interpretazione”.

La Grande Sezione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con la successiva sentenza Scattolon del 6/9/2011, evidenziava, a sua volta, che il personale in questione doveva conservare il trattamento economico complessivo percepito prima dell’inserimento nei ruoli ministeriali in quanto il passaggio del personale ATA. nei ruoli ministeriali rientra nella sfera applicativa della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, n. 77/187 CEE.

Ne consegue che la nuova legge n. 266/2005 deve essere disapplicata qualora non venga interpretata in modo da consentire la salvaguardia del trattamento economico complessivo percepito dai lavorati nel 1999.

Considerato che il criterio dell’inquadramento in base all’anzianità previsto dall’originario testo della l. n. 124/99 era stato sostanzialmente abrogato dalla l. n. 266/2005 e il criterio del maturato economico “parziale”, ossia computando le sole voci previste dall’accordo Aran del 20.7.2000, era divenuto definitivamente inapplicabile (in quanto la Cassazione, con la sentenza n. 4045 del 14 marzo 2012, aveva confermato la sentenza n. 412/2004 del Tribunale di Venezia, che aveva dichiarato l’invalidità e la conseguente inefficacia dell’accordo del 20/7/2000), il MIUR avrebbe dovuto reinquadrare il personale proveniente dal Comparto Enti locali “sulla base del trattamento economico complessivo in godimento all’atto del trasferimento”, ossia comprensivo anche del premio incentivante.

Né il MIUR., né il Governo recepivano peraltro le sentenze della CEDU e della CGUE per cui la Cassazione condannava nuovamente il MIUR a reinquadrare i lavoratori considerando anche il compenso incentivante e i buoni pasto, poiché una interpretazione “comunitariamente” legittima della legge finanziaria impone di valorizzare il fatto che la l. n. 266/2005 “utilizza una formula più ampia di quella generale in cui, a maggior ragione, rientrano le due voci in contestazione.

Formula ampia che va, per di più, letta in modo elastico perchè (come sottolineato da questa Corte nella sentenza n. 20980 del 2011, in consonanza con la pronuncia dalla Corte di giustizia dell’UE 6 settembre 2011, Scattolon) la normativa che ha disciplinato la transizione del personale ATA rientra nell’ambito della direttiva 77/187/CEE in materia di trasferimento d’azienda, il cui scopo è di impedire che i lavoratori trasferiti siano collocati in una posizione meno favorevole rispetto a quella di cui godevano presso l’azienda di provenienza” (così: Cass. SL. sentenza n. 19004/2013 e, in senso conforme, la sentenza n. 4316/2012).

Pare infatti evidente che se non si computasse il premio incentivante ai fini della determinazione della fascia di inquadramento non sarebbe neppure possibile salvaguardare il trattamento economico complessivo percepito dal personale nel 1999, con conseguente violazione degli scopi perseguiti dalla direttiva 77/187 sul trasferimento d’azienda, che deve appunto guidare il Giudice nella interpretazione della normativa interna.

La Rappresentanza permanente d’Italia presso il Consiglio d’Europa – Ufficio dell’Agente del Governo davanti alla Corte europea dei Diritti dell’Uomo – con il Documento DH-DD (2013) 287 del 12/3/2013 dichiarava pertanto al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa (l’organo a cui l’art. 46 della CEDU demanda il controllo dell’esecuzione delle Sentenze della Corte Europea dei diritti dell’Uomo) che lo Stato italiano non aveva proceduto all’abrogazione della L. n. 266/2005 in quanto “Le giurisdizioni nazionali si sono conformate ai principi derivanti dalle decisioni delle due Corti europee e in particolare della Corte di Strasburgo (vedi sentenza della Corte di Cassazione n. 10034 del 19 giugno 2012; sentenza del Tribunale di Treviso, pubblicata il 13 gennaio 2012). In tal modo i giudici sono tornati alla loro interpretazione maggioritaria dell’articolo 8 della legge n. 124 del 1999, tale quale era prima dell’intervento della cosiddetta interpretazione autentica disposta dalla legge n. 266/2005, che – secondo la Corte – aveva effettuato un’ingiustificata ingerenza nelle cause pendenti.”

Invero la Cassazione, subito dopo il deposito delle sentenze Agrati e Scattolon, accoglieva nuovamente le domande dei lavoratori in quanto riteneva che i Giudici di Merito dovessero compiere d’ufficio ogni accertamento necessario per verificare la sussistenza, o meno, di un peggioramento retributivo sostanziale, all’atto del trasferimento, “attenendo dette indagini di merito alla stessa possibilità di applicare alla fattispecie concreta la normativa sopraggiunta», ossia la l. n. 266/2005 (Cass. S.L. n. 13598/2017).

Successivamente peraltro la Cassazione si rifiutava di recepire le sentenze Agrati e rigettava le domande dei lavoratori in quanto riteneva che spettasse a questi ultimi dimostrare in giudizio che la loro remunerazione era stata ridotta in maniera significativa a seguito del trasferimento nei ruoli ministeriali.

Il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, nella riunione n. 1348 svoltasi il 4-6 giugno 2019, invitava pertanto il Governo a risolvere la problematica, che interessa oltre 70.000 persone.

Nonostante la Camera, nell’ordine del giorno del 9/2305/232, avesse impegnato il Governo a valutare l’opportunità di istituire un Tavolo tecnico interministeriale – tra il Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero del lavoro e il Ministero dell’istruzione –, al fine di risolvere la tematica, la questione non veniva risolta.

La problematica tornava quindi alla Corte Europea dei diritti dell’Uomo, la quale fissava sul tema una nuova udienza monotematica, finalizzata sostanzialmente a risolvere la questione se il nuovo orientamento assunto dalla Cassazione fosse conforme all’art. 1 del protocollo 1 allegato alla Cedu.

Il Governo italiano depositava le proprie osservazioni con cui sosteneva che il peggioramento retributivo subito dal personale ATA sarebbe legittimo in quanto derivato dal mancato computo del premio di produttività, non considerato dal Ministero nella retribuzione complessiva annua a cui rapportare l’inquadramento, perché, pur essendo percepito in via continuativa nel comparto Enti Locali di provenienza, in alcuni casi aveva un importo variabile nel corso degli anni.

Sempre secondo il Governo potrebbero godere della protezione garantita dalla CEDU. contro i cambiamenti normativi retroattivi, incidenti sui rapporti giuridici sostanziali con gli enti pubblici, solo i dipendenti che avevano avviato un procedimento giudiziario anteriormente alla modifica normativa, per cui i ricorrenti che non si erano rivolti al Giudice interno anteriormente all’emanazione della legge finanziaria per il 2006 non potevano chiedere alcunché a titolo risarcitorio.

I lavoratori, ancora una volta difesi dall’avv. Sullam in uno dei ricorsi riuniti e decisi dalla Corte nella Sentenza Cicero, replicavano evidenziando, quanto alla prima questione, come il compenso incentivante faccia parte a tutti gli effetti del trattamento economico e come l’art. 8 della l. n. 124/99, così come interpretato dalla Cassazione prima dell’intervento governativo, garantiva in ogni caso l’inquadramento sulla scorta dell’anzianità maturata nel comparto Enti locali, a prescindere dall’eventuale abbassamento del trattamento economico percepito nel 1999.

In relazione alla seconda eccezione, evidenziavano di avere denunciato non solo la violazione del principio della parità delle armi, consacrato nell’art. 6 della CEDU, ma anche la violazione dell’art. 1 del protocollo 1, che tutela l’affidamento ingenerato dalla sussistenza di un “diritto vivente” favorevole alla pretesa azionata, per cui lo Stato non può incidere con una legge retroattiva sulle aspettative legittime dei soggetti, ad ottenere l’inquadramento sulla base dell’anzianità maturata nel comparto Enti Locali.

Nella sentenza del 30 gennaio la Corte Edu ha rigettato l’eccezione principale dello Stato italiano e confermato il proprio consolidato orientamento in materia di divieto di interferenza del legislatore nelle azioni giudiziarie intraprese nei propri confronti in quanto il personale ATA. che si è rivolto ai giudici sotto la vigenza della L. n. 124/99 vantava, in base alla giurisprudenza consolidata della Cassazione, una «aspettativa legittima» di ottenere l’inquadramento non in base al maturato economico, bensì sulla scorta della pregressa anzianità lavorativa, che aveva, pertanto, il carattere di «bene» ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1.
Il personale ATA. trasferito nei ruoli ministeriali è stato pertanto costretto a sostenere un onere eccessivo e sproporzionato a causa della legge finanziaria per il 2006, poiché la violazione del diritto dei ricorrenti al godimento pacifico dei loro beni ha compromesso l’equo equilibrio tra l’interesse pubblico e la tutela dei diritti delle persone.

La Corte di Strasburgo ha invece accolto l’altra eccezione, ritenendo a maggioranza, che possono denunciare la violazione della CEDU solo i lavoratori che hanno adito il Tribunale prima dell’emanazione della legge interpretativa retroattiva.

Tale decisione è stata peraltro assunta con il voto contrario del giudice Wojtyczek, il quale ha espresso il proprio parere dissenziente in quanto lo Stato è effettivamente intervenuto al fine di modificare il contenuto del rapporto sostanziale tra sé stesso e le persone interessate, indipendentemente dal fatto che le persone interessate avessero avviato un procedimento giudiziario. Non ha senso pertanto ancorare il diritto al risarcimento al momento di proposizione del giudizio poiché lo Stato sta interferendo qui non con norme procedurali, ma con modifiche del diritto sostanziale. Non solo. La decisione assunta dalla Corte porta all’assurdo di incentivare il ricorso all’autorità giudiziaria posto che, in base all’opinione maggioritaria, per godere di una protezione rafforzata contro i cambiamenti normativi, che disciplinano i rapporti giuridici sostanziali con gli enti pubblici, è necessario avviare un procedimento giudiziario prima dell’eventuale modifica normativa.

Nonostante la limitazione introdotta ai soggetti beneficiari della tutela rinforzata della CEDU., ridotta ai soli dipendenti che si sono rivolti all’Autorità giudiziaria prima dell’emanazione della legge finanziaria per il 2006, la sentenza riveste comunque un particolare interesse, da un lato, in quanto chiarisce definitivamente come lo stato non possa subordinare il diritto all’inquadramento sulla scorta dell’anzianità, originariamente previsto dall’art. 8 della L. n. 124/99, alla prova da parte del dipendente di un peggioramento economico.

Sotto altro profilo, in quanto la Corte, per la prima volta, ha dato atto che il dipendente ha diritto a titolo risarcitorio non solo alle differenze retributive tra il trattamento economico ricevuto e quello che avrebbe dovuto percepire sulla base dell’anzianità maturata alle dipendenze degli Enti locali, ma anche al danno subito sotto il profilo pensionistico, per effetto del collocamento a riposo con un livello inferiore rispetto alla fascia originariamente riconosciuta dalla l. n. 124/99.

La sentenza della Corte Edu del 30 gennaio 2020 consente quindi non solo di impugnare entro il termine di 6 mesi le eventuali sentenze della Cassazione che non recepissero la posizione della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, ma anche di agire direttamente nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, onde ottenere il risarcimento dei danni per violazione dei principi comunitari della certezza del diritto, della tutela dell’affidamento, della indipendenza del Giudice e della parità delle armi, consacrati nell’art. 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’unione Europea.

Come noto infatti il diritto all’equo processo consacrato nell’art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo è stato recepito dall’art. 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’unione Europea, la quale inoltre, all’art. 52, prevede che tutti i diritti “gemelli” della CEDU., ossia che trovano corrispondenza in quelli tutelati dalla Carta dei Diritti Fondamentali dell’unione Europea, debbono assumere significato e portata uguali a quelli conferiti dalla CEDU. (potendo essere garantita dall’ordinamento dell’Unione solo una protezione più estesa). Ne consegue che avendo la Corte di Strasburgo confermato, con la sentenza Cicero, che l’art. 1, comma 218, della l. n. 266/2005 contrasta con il principio dell’equo processo e di tutela dei “beni” (contenuti nell’art. 6 della CEDU. e nell’art. 1 del protocollo 1), i lavoratori danneggiati dalla legge falsamente retroattiva e dalle sentenze che l’hanno applicata possono ora convenire in giudizio lo Stato italiano per violazione dell’art. 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’unione Europea.

In contrario non pare possa certo eccepirsi che l’art. 51, n. 1, della Carta prevede che le disposizioni della medesima di rivolgono agli Stati membri «soltanto allorché danno attuazione al diritto dell’Unione».

Come evidenziato infatti la CGUE ha già accertato, nella cit. sentenza Scattolon, che la fattispecie del trasferimento dei lavoratori dagli Enti locali allo Stato rientra nella sfera applicativa della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE (concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti).

E’ altrettanto noto che tale sentenza ha dichiarato assorbita la questione relativa al contrasto della l. n. 266/2005 con l’art. 47 della Carta solo in quanto al momento di decisione della causa (6 settembre 2011) la sentenza Agrati della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo non era ancora definitiva, in quanto lo Stato italiano l’aveva impugnata davanti alla Grande Camera della Corte di Strasburgo, che ha dichiarato inammissibile il ricorso del Governo italiano il 28 novembre 2011.

Il Tribunale di Venezia aveva infatti chiesto alla CGUE. di chiarire «Se i principi generali del vigente diritto dell’Unione della certezza del diritto, della tutela del legittimo affidamento, della uguaglianza delle armi del processo, dell’effettiva tutela giurisdizionale, ad un tribunale indipendente e, più in generale, ad un equo processo, garantiti dall’art. 6, n. 2, TUE. in combinato disposto con l’art. 6 della CEDU. e con gli artt. 47 e 52, n. 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, come recepiti dal Trattato di Lisbona, debbano essere interpretati nel senso di ostare all’emanazione da parte dello Stato italiano, dopo un arco temporale apprezzabile (5 anni), di una norma di interpretazione autentica difforme rispetto al dettato da interpretare e contrastante con l’interpretazione costante e consolidata dell’organo titolare della funzione nomofilattica, norma oltretutto rilevante per la decisione di controversie in cui lo stesso Stato italiano è coinvolto come parte».

La CGUE., invece, in seguito all’impugnazione della sentenza Agrati, «Vista la risposta data alla seconda e alla terza questione, non c’è più bisogno di esaminare se la normativa nazionale in oggetto, quale applicata alla ricorrente nella causa principale, violi i principi menzionati dal giudice del rinvio nella sua quarta questione. Di conseguenza, non occorre risolvere quest’ultima questione.».

Tale assorbimento già costituiva pertanto un motivo sufficiente per interpretare la sentenza Scattolon in senso estensivo, in quanto il mancato esame del dedotto contrasto con l’art. 47 comprovava come per la CGUE fosse palmare l’esistenza per i lavoratori di un danno, già tutelato dalla direttiva 77/187/CEE., per cui i dipendenti, che hanno comunque subito una sentenza sfavorevole, hanno astrattamente la possibilità di agire contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, anche sotto il profilo della violazione della direttiva 77/187/CEE. da parte del legislatore e dei Giudici interni.

Non rimane pertanto che auspicare che il Governo inizi a dialogare seriamente con la Corte di Strasburgo e la CGUE, prendendo atto che l’ordinamento italiano fa ormai parte di un sistema sovranazionale a rete, nel quale i diritti fondamentali garantite dalla CEDU e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea non possono essere vanificati – coma ha fatto invece lo Stato italiano – richiamando generiche ed indimostrate esigenze finanziarie.

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