Accesso documentale, civico “semplice” e generalizzato a confronto: con modello di istanza di accesso da scaricare
Negli ultimi trent’anni, il mantra della trasparenza ha pervaso l’intera produzione normativa in materia di P.A. e procedimento amministrativo: a cominciare con la Legge n. 241/90 – che ha avuto il grande merito di imporre il concetto di “P.A. casa di vetro” – la res publica cessa di avere segreti, trasformandosi da sistema chiuso a sistema aperto, imperniato, per l’appunto, sui principi di trasparenza, pubblicità ed imparzialità.
Corollario di tali principi è, senza dubbio, il diritto di accesso agli atti amministrativi.
Esaminiamo, dunque, gli istituti dell’accesso civico “semplice” e generalizzato, individuando, altresì, il discrimen tra questi e l’accesso documentale “classico”; alla fine, forniamo un modello di richiesta di accesso utile per gli uffici di segreteria che non ne abbiano ancora predisposto uno.
Accesso civico “semplice”
Con il D.Lgs. n. 33/2013 si è introdotto l’istituto dell’“accesso civico”, affiancandolo al già presente istituto dell’accesso documentale ex artt. 22 e ss. Della L. n. 241/1990; esso può essere scisso in due distinte tipologie:
- l’accesso civico “semplice”, ante Riforma del 2016;
- l’accesso civico “generalizzato”, introdotto dal D.Lgs. n. 97/2016.
L’accesso civico “semplice” è disciplinato dall’art. 5, comma 1, D.Lgs. 33/2013, secondo il quale “l’obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione”.
Risulta lapalissiano che la ratio legis sia quella di mettere in correlazione il dovere di pubblicazione gravante sulle PP.AA. con il diritto di chiunque di accedere ai documenti, ai dati e alle informazioni che non sono stati pubblicati.
Va da sé che l’istanza di accesso civico non necessità di alcuna motivazione da parte del cittadino-utente, trattandosi di documenti, atti, informazioni che la P.A. deve pubblicare ex se, in base ad un obbligo di legge, sul proprio sito istituzionale, sezione “Amministrazione trasparente”.
Accesso civico generalizzato
Il D.Lgs. n. 97/2016, finalizzato al rinnovamento della disciplina in materia di trasparenza, si è mosso lungo due direttrici specifiche:
- favorire, da un lato, l’intervento degli interessati all’attività amministrativa;
- sostenere, dall’altro, forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.
Per raggiungere tali obiettivi, il legislatore ha accostato all’accesso civico “semplice” una nuova ed ulteriore species di accesso, derivante dal Freedom of information act (FOIA), ossia l’accesso civico “generalizzato”. Disciplinato dall’art. 5, comma 2, D.Lgs. n. 33/2013, come modificato dal D.Lgs. n. 97/2016, prevede che “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis”.
Anche in tal caso, chiunque, senza alcun obbligo di motivazione, ha il diritto di accedere ai dati ed ai documenti detenuti dalla P.A.; tuttavia, ed è qui la novità, costui può accedere a documenti per i quali non sussiste alcun obbligo di pubblicazione da parte dell’Amministrazione, che sarà, quindi, tenuta a fornirli al richiedente nei limiti del successivo comma 5bis.
Esclusioni e limiti all’accesso civico
L’accesso civico, ai sensi dell’art. 5bis, comma 1, del D.Lgs. n. 33/2013, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a:
- la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico;
- la sicurezza nazionale;
- la difesa e le questioni militari;
- le relazioni internazionali;
- la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato;
- la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento;
- il regolare svolgimento di attività ispettive.
Inoltre, come previsto al comma 2, l’accesso civico è rifiutato dalla P.A. nel caso in cui il diniego sia necessario al fine di tutelare un particolare interesse privato, quale:
- la protezione dei dati personali;
- la libertà e la segretezza della corrispondenza;
- gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali.
Accesso documentale VS. Accesso civico
Proviamo, ora, a vedere quali sono le differenze che corrono tra l’istituto dell’accesso documentale della L. n. 241/90 ed il diritto di accesso civico:
- Quanto ai fini: nel caso dell’accesso civico, trattasi di un istituto di “cittadinanza attiva”, congeniato “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali nonché a promuovere la partecipazione del cittadino al dibattito pubblico”, nonché, al controllo della “cosa pubblica”, affinché la stessa sia ispirata ai principi di economicità, efficienza, legalità e trasparenza.
- Quanto alla legittimazione soggettiva dell’istante: per l’accesso civico può avanzare richiesta di accesso chiunque voglia accedere ai documenti amministrativi soggetti all’obbligo di pubblicazione da parte della P.A.. Per l’accesso documentale, al contrario, l’istanza di accesso compete solo a coloro che abbiano un interesse giuridico diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata, collegata al documento del quale si richiede l’accesso.
- Quanto agli oneri di motivazione: l’istanza di accesso civico non richiede alcuna motivazione, mentre, al contrario, costituisce presupposto necessario nel caso di richiesta di accesso documentale, ove sarà indispensabile indicare i presupposti di fatto e lo specifico interesse, diretto, concreto ed attuale, che lega il documento richiesto ad una particolare situazione giuridicamente rilevante dell’istante. L’accesso documentale, invece, non è utilizzabile quale strumento di controllo generalizzato sull’agere della P.A..
- Quanto alle conseguenze del mancato accesso: per quanto concerne l’accesso civico, nei casi di diniego parziale o totale all’accesso o in caso di mancata risposta entro trenta giorni, diversamente da quanto disposto dalla L. n. 241/90 in materia di silenzio rigetto e come previsto dall’art. 6, comma 7, del D.Lgs. n. 97, il cittadino-utente può inoltrare istanza “di riesame al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza che decide con provvedimento motivato entro il termine di venti giorni”.